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Concentración de la tierra y reformas legales en Colombia

Escrito por Tatiana Alfonso
imagen de las manos de un papero en plena cosecha, con un bulto de papa y el cultivo a su espalda

imagen de las manos de un papero en plena cosecha, con un bulto de papa y el cultivo a su espalda

Tatiana Alfonso

Aunque en 1936 y en 1991 se nos dijo que la propiedad privada tiene una “función social”, la mayoría de los campesinos siguen careciendo de acceso a la tierra. Cómo y por qué se ha mantenido este contraste entre la ley y la vida real.      

Tatiana Alfonso*

La Función Social de la Propiedad en las Constituciones Colombianas

Helena Alviar García y Catalina Villegas del Castillo

Universidad de Los Andes, 2012.

Debate viejo y actual

Si Usted es el dueño de una casa, de una finca, o de una empresa, ¿sacrificaría algo en nombre de otros? De acuerdo con la cláusula de la función social de la propiedad, su ejercicio como propietario tiene que ajustarse a los intereses de la sociedad.

El tema ha enfrentado a políticos, propietarios y desposeídos a lo largo de los siglos.  En el contexto colombiano, la función social de la propiedad bien podría ser la clave para repensar el tema de las tierras en relación con el conflicto armado y las negociaciones de paz en La Habana.

Las reglas del Código Civil  no tenían nada que ver con las lucha por la propiedad sobre la tierra.

El libro que hoy reseño compila los trabajos de sus autoras sobre este tema en la historia jurídica y política de Colombia. Las dos autoras se ocupan específicamente de explicar por qué las tierras rurales siguen concentradas en manos de unos pocos, pese a que desde hace mucho tiempo existe la cláusula legal de la función social de la propiedad,

Cultivo en el municipio de Hacarí en Norte de Santander.
Cultivo en el municipio de Hacarí en Norte de Santander.
Foto: Agencia Prensa Rural

Cláusula de papel

Villegas del Castillo en “¿Es la función social de la propiedad una cláusula de papel?” analiza la relación entre la tierra y la propiedad privada. Dicha relación tiene tres núcleos  históricos: los conflictos agrarios de finales del siglo XIX y comienzos del XX; la discusión sobre desarrollo económico y fortalecimiento de la propiedad privada, y las relaciones entre el país urbano y el país rural.

El artículo señala el surgimiento temprano de la cláusula de la función social en la reforma constitucional de 1936 y rastrea sus motivos. La cláusula se adoptó en ese momento para apaciguar los conflictos agrarios, pero de hecho se siguieron políticas enderezadas a elevar la productividad del campo y descuidando la “función social” de la propiedad.

Para el período entre 1936 y 1991, la autora recupera investigaciones históricas sobre los conflictos en el campo y reorganiza fuentes primarias para mostrar cómo las reglas del Código Civil sobre el acceso a la propiedad no tenían nada que ver con los procesos  de poblamiento del campo ni con las lucha por la propiedad sobre la tierra. Ese era el caso de los bienes baldíos –otra vez tan de moda en el debate nacional- que no obstante aquel Código, eran el centro de las luchas de potenciales pobladores y procesos de explotación económica del campo. La reconstrucción histórica muestra cómo, a pesar de las constantes protestas campesinas, la desigualdad en la propiedad de la tierra se mantuvo intacta.

La segunda parte del análisis histórico de Villegas mira a los debates de la Asamblea Constituyente de 1991. Esta Asamblea conservó la cláusula de la función social de la propiedad, añadió una función ecológica y reconoció otras formas de propiedad como la colectiva, los parques naturales y arqueológicos y los bienes de uso público.

La Constitución de 1991 tenía un “impulso distributivo” que el poder judicial respaldó y reforzó. 

La autora muestra que a pesar de la retórica sobre un nuevo pacto político y la prevalencia de los conflictos rurales y la concentración de la tierra, la Asamblea desplazó el conflicto agrario para atender la preocupación por el desarrollo. Para el caso del sector rural, esto significó estimular la propiedad privada para grandes propietarios e industriales, muy en sintonía con el modelo económico neoliberal. El resultado -igual que antes de la nueva Constitución- ha sido mantener la concentración de la propiedad de la tierra.

La tercera parte del texto de Villegas analiza los efectos, o mejor la ausencia de efectos, de la cláusula de la función social de la propiedad. Para el caso rural, como muestra la historia, la propiedad ha sido interpretada y regulada dentro de un modelo de crecimiento económico industrial que tiende a desconocer a los propietarios pequeños. Por otro lado ese modelo confía al mercado y tiende a excluir al Estado de los procesos de acceso y  distribución de la tierra, con lo cual se perpetúa la concentración.

Sin embargo en el caso de los suelos urbanos, Villegas cree que las políticas de ordenamiento y gestión territorial han sido útiles para dar vida a la función social y ecológica de la propiedad. Esto porque el derecho de propiedad urbano está limitado por los planes de ordenamiento territorial en puntos como usos del suelo, edificabilidad y espacio público. Aquí los retos se refieren más bien a los índices de informalidad y de pobreza, y a los servicios que debe prestar el Estado para remediarlos, tales como la vivienda social o la provisión del mobiliario público.   

Resguardo indígena Araracuara en Caquetá.
Resguardo indígena Araracuara en Caquetá.
Foto: actcolombia

Los por qué

El artículo de Alviar García titulado “Más allá de la Constitución: Obstáculos a la función social de la propiedad” se ocupa de explicar por qué se ha perpetuado la concentración de tierra rural no obstante la reforma de 1936.

La autora atribuye este hecho a tres factores: las relaciones entre Estado y mercado en diferentes momentos históricos; la interacción entre regímenes legales diversos; y las limitaciones impuestas por las ideas sobre desarrollo económico.

Según Alviar hasta la Constitución de 1991, una combinación institucional hizo posible mantener la inequidad en la tenencia de la tierra: un Ejecutivo con mucho poder para definir la distribución de la tierra, políticas económicas dirigidas a promover la industria que quitaron recursos y atención al desarrollo agrícola, y un poder judicial dividido.

En el análisis de Alviar, la Constitución de 1991 tenía un “impulso distributivo” que el poder judicial respaldó y reforzó. Sin embargo, en 1999 el Congreso comenzó a limitar ese impulso al reformar el artículo de la Constitución sobre función social de la propiedad. Y el impulso acabó de ahogarse gracias a los procedimientos ineficientes, las restricciones legales y los problemas institucionales para llevar a cabo las tareas de distribución de tierra rural.

Pero además la visión clásica del derecho de propiedad que usan las burocracias no reconoce las diversas formas de propiedad que figuran en la Constitución (por ejemplo los territorios colectivos de afrocolombianos), ni los altos niveles de informalidad, ni el hecho mismo de que el Estado no haya sabido responder a esos retos de un modo  adecuado.

Alviar, por último, deja abierta la pregunta sobre la potencialidad de la Ley de Restitución de Tierras para replantear y ejecutar políticas de redistribución que materialicen la función social de la propiedad.

En conjunto

Las dos autoras marcan el punto de quiebre en 1991 y se preguntan por las posibilidades de la Ley de Restitución para mejor  la distribución de la tierra.

Villegas del Castillo hace un análisis histórico mientras que Alviar usa la perspectiva histórica para su análisis institucional. Las dos concluyen que la función social de la propiedad no se ha hecho realidad y que Colombia mantiene altos niveles de concentración de la propiedad. Una conclusión nada sorprendente para la población rural y para los políticos que adoptaron aquella ley de víctimas y que hoy discuten los alcances del acuerdo parcial que el gobierno ha suscrito con las FARC.

Lo novedoso e interesante del libro es el análisis histórico e institucional que ayuda a comprender por qué y cómo el problema ha sido negado y perpetuado durante tanto tiempo. En el contexto colombiano, donde la ley tiende a ser “de avanzada” pero no a volverse realidad, el libro aporta elementos para comprender las distancias marcadas entre el mundo del derecho y la vida real. Ojalá que el mecanismo de la restitución de tierras sirva para que aquella cláusula deje de ser apenas de papel.
 

* Estudiante de doctorado en Sociología de la Universidad de Wisconsin-Madison.

 

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