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El poder cotidiano de los burócratas

Escrito por Tatiana Alfonso
Tribunales del Consejo de Estado.

Tribunales del Consejo de Estado.

Tatiana Alfonso La verdadera presencia del Estado en muchos espacios son los “burócratas cotidianos”, quienes acaban por permitir o negar el acceso de los ciudadanos a los servicios que, en teoría, son sus derechos. Este libro analiza el fenómeno.   

Tatiana Alfonso*

Activismo Burocrático. La construcción cotidiana del principio de legalidad

Lina Fernanda Buchely Ibarra.

Bogotá: Ediciones Uniandes, 2015.

¿Estado ausente o presente?

“El Estado está en todas partes” fue la frase de un estudiante en una clase de Derecho en una universidad bogotana. Inmediatamente, otro estudiante le replicó: “Este Estado no es así; ha estado ausente en muchas regiones y para mucha gente, fíjese en la condena de esta semana por lo del Cauca”. Esta última intervención se refería a la sentencia del Consejo de Estado que condenó a la Nación por permitir la incursión paramilitar en el municipio Buenos Aires, Cauca.

En la sentencia que se dio a conocer en los medios de comunicación el pasado 2 de septiembre, el Consejo de Estado condenó a la Nación por una “clara ausencia de soberanía del Estado”, que permitió que los paramilitares se asentaran en el municipio caucano por varios meses y asesinaran a por lo menos 37 personas.

El tema es importante por muchas razones, pero la discusión entre los dos alumnos sobre la presencia del Estado me hizo retomar una discusión sobre los Estados fallidos y en particular la forma en que este argumento se ha producido y reproducido en Colombia.

Las posturas tradicionales que explican al Estado colombiano como uno que se caracteriza por su ausencia, que falla en la provisión de bienes y servicios y en especial en el monopolio de la fuerza, son sugerentes y muy populares.

Omitir el deber de actuar es claramente una decisión de Estado

Sin embargo, en un caso como el de Buenos Aires, que es solo uno entre muchos otros reconocidos por la comunidad nacional e internacional (Mapiripán, Pueblo Bello, Segovia, etc.), es por lo menos contra-intuitivo seguir diciendo que el Estado está ausente y por eso falla.

Al contrario, el Estado parece estar ahí más presente que nunca porque omitir el deber de actuar es claramente una decisión de Estado o, mejor, de alguien que actúa en nombre del Estado, lo cual tiene profundas consecuencias para los ciudadanos.

Esta idea de que el Estado está presente en la cotidianidad y que los efectos del Estado sobre los ciudadanos se pueden explicar no por su ausencia sino por las distintas formas de tomar decisiones en el día a día y de aplicar el derecho es la idea inicial del argumento del libro Activismo Burocrático. La construcción cotidiana del principio de legalidad, escrito por Lina Buchely.

El activismo burocrático

En el país hay alrededor de 69.000 madres comunitarias.
En el país hay alrededor de 69.000 madres comunitarias.
Foto: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

De acuerdo con Buchely, en el derecho administrativo el Estado se define al mismo tiempo como el poder abstracto y soberano típico del Estado liberal, y como la Rama Ejecutiva del poder público.

El libro de Lina Buchely discute esas concepciones del Estado desde una perspectiva sociológica del derecho donde se subraya la forma cotidiana como el Estado se presenta a los ciudadanos: las burocracias callejeras. A partir de allí construye el concepto de activismo burocrático que es la forma como esos burócratas callejeros aplican las normas en la vida cotidiana y a través de las cuales construyen el Estado, producen diferentes identidades y distribuyen recursos.

La autora construye su argumento a partir del análisis de los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) y las madres comunitarias que allí trabajan. El libro es producto de una investigación empírica comparativa donde Buchely observó cuatro de estos Hogares en diferentes localidades de Bogotá, y entrevistó a las madres comunitarias de dichos centros.

La observación y la comparación le permitieron concluir que el Estado está incluso en los espacios que se dicen no estatales, como estos centros de provisión de servicios de cuidado para los niños.

Buchely toma prestado el concepto de burocracia callejera de Michael Lipsky, quien se refiere a las personas del último nivel de ejecución de las decisiones estatales y que tienen por tanto un contacto directo con el ciudadano, para analizar al Estado.

En particular, Buchely analiza de que manera el Estado distribuye poder entre las personas y les asigna diferentes identidades a través de esas interacciones cotidianas con los burócratas.

En este análisis el Estado no se encuentra en las grandes organizaciones burocráticas ni en las leyes que les dan sustento, sino en la forma como un burócrata decide un día si usted puede acceder o no a un servicio, o en el caso de nuestro conflicto armado, si ingresa o no al registro de víctimas y por ende  si se le reconoce la historia de violencia que ha tenido que enfrentar.

Las formas diferenciales como los burócratas toman las decisiones cotidianas tienen efectos distributivos entre las personas. En esta visión, el derecho no es un cuerpo de normas con contenidos neutrales y efectos del mismo tipo, sino que produce y reproduce relaciones de poder (muchas veces asimétricas) entre los ciudadanos, construye y legitima identidades sociales, y reparte recursos materiales, simbólicos y naturales entre las personas.

Esta versión del derecho se fundamenta en lo que la academia jurídica estadounidense ha denominado el “análisis distributivo del derecho” y que en Colombia ha sido ampliamente recibido y desarrollado, en particular por las teorías feministas del derecho.

El verdadero poder

Hogar Comunitario de Bienestar al sur de Bogotá.
Hogar Comunitario de Bienestar al sur de Bogotá.
Foto: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

De acuerdo con la perspectiva que utiliza Buchely, el principio de legalidad, tan venerado por las teorías jurídicas tradicionales, pierde centralidad para explicar los resultados de la aplicación de las normas. Por el contrario, de la seguridad que el principio de legalidad brinda en una perspectiva tradicional el análisis distributivo del derecho reconoce que las normas en la vida real no tienen un significado fijo, que la interpretación del derecho depende de escenarios de poder, y que los resultados jurídicos muchas veces dependen de factores totalmente ajenos al derecho mismo.

Todo esto, de mucha utilidad conceptual para la academia jurídica, toma formas muy precisas y particulares en la vida de los ciudadanos.

El libro nos recuerda dónde se construye el Estado y la democracia: en las interacciones cotidianas entre nosotros y los burócratas.

El caso de las madres comunitarias es un ejemplo de cómo el Estado actúa de forma ambivalente con las mujeres que proveen este servicio: algunas cortes reconocen un vínculo laboral entre las madres y el Estado, mientras otras decisiones judiciales niegan dicho vínculo y suponen que su actividad está fuera de la órbita estatal. Esta ambigüedad las deja con múltiples identidades: ¿son agentes del Estado o actores privados prestando un servicio? Además, en este caso queda abierta la pregunta sobre el cuidado de los niños como un bien público o no, y de ahí el tema de la responsabilidad con ellos.

Por otro lado, las madres comunitarias se convierten en agentes que distribuyen bienes públicos, ejercicio en el cual hay altos niveles de discrecionalidad. En el estudio de caso Buchely muestra que las madres comunitarias, como un ejemplo de burócratas callejeros, no solo distribuyen recursos sino que acaban por crear políticas públicas y son la verdadera cara del Estado para los ciudadanos.

Este libro es una muestra novedosa de cómo la teoría jurídica y la perspectiva sociológica en el derecho enriquecen las explicaciones tradicionales sobre el Estado y la forma como  este se manifiesta ante sus ciudadanos. Más allá de la importancia académica del argumento y de la investigación, el libro nos recuerda dónde se construye el Estado y la democracia: en las interacciones cotidianas entre nosotros y los burócratas.

Si tomamos el argumento del libro en serio, tenemos que comenzar a pensar cómo es que las burocracias cotidianas y callejeras han contribuido a las violaciones masivas de derechos humanos en Colombia. O cómo es que las decisiones de los burócratas callejeros influyen sobre el sostenimiento de los altos niveles de desigualdad en la distribución de la tierra, y cómo trataremos de que dichas burocracias callejeras aterricen en las diferentes regiones del país los acuerdos a los que lleguen los participantes de los diálogos de paz en La Habana.

El activismo burocrático es uno de los elementos centrales en la forma de construcción de nuestro Estado.

Por último es importante decir que el libro es el resultado de una investigación doctoral en un programa nacional. Esto no es un detalle mínimo sino una muestra importantísima de la calidad que los programas de formación doctoral están alcanzando en el país.

Tal vez un burócrata callejero pueda distribuir los recursos de la educación superior de manera que los doctorados nacionales puedan seguir creciendo y mejorando para producir investigaciones de alta calidad.

Estudiante de doctorado en Sociología de la Universidad de Wisconsin-Madison.

 

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