Un examen sereno de las cuentas y las alternativas de financiamiento muestra que Colombia necesita una reforma tributaria. ¿Pero cuál debe ser la reforma y cómo puede tramitarse en medio de la crisis actual?
Hernando Zuleta*
Un déficit que se agrava
Desde hace mucho tiempo los expertos han venido señalando los problemas que afectan al sistema tributario colombiano, entre los cuales suelen destacar la complejidad, la ineficiencia y la falta de progresividad.
Pero en tiempos más recientes ha comenzado a salir a flote un problema que puede ser peor: la insostenibilidad fiscal.
La crisis ocasionada por la pandemia ha implicado una caída del recaudo tributario y ha exigido un mayor gasto público. En 2020, la pandemia trajo consigo una caída de 7,4 % en el recaudo tributario anual. Y, de acuerdo con cifras oficiales, el gasto público destinado a mitigar los efectos de la crisis sanitaria asciende a 34,6 billones (más de 20 % del recaudo del gobierno central).
Un déficit que se agrava
Bajo las circunstancias anteriores ha tenido que aumentarse la deuda del gobierno. Según el Ministerio de Hacienda, en 2020 esta deuda llegó al 61 % del PIB, lo cual implicó un aumento de 12,8 puntos porcentuales respecto del 2019.
Pero ese aumento del crédito no fue suficiente, y por eso el gobierno presentó una nueva reforma tributaria que, como dije en esta revista, atacaba el problema de la insostenibilidad fiscal y otros problemas serios del sistema tributario.
Sin embargo, la reforma no era suficientemente agresiva en la reducción de privilegios y en cambio incluía medidas que afectaban el bolsillo de la clase media. Esto dio pie a un rechazo generalizado y avivó la protesta social hasta tal punto que el gobierno se vio obligado a retirar la reforma.
Difícil panorama
Pero los problemas del estatuto tributario siguen intactos y la insostenibilidad fiscal parece agravarse con el paso del tiempo.
Al aumento de la deuda pública se sumó la pérdida del grado de inversión, lo cual redundará en más altos intereses y, por lo tanto, en menos espacio fiscal.
No menos importante, por supuesto, la magnitud y persistencia de las protestas llaman la atención sobre la necesidad de traducir las demandas sociales en reformas concretas.
En ese desesperanzador escenario, el gobierno debe actuar en tres frentes: deuda pública, austeridad y una nueva reforma tributaria. Todo eso sin perder de vista las demandas sociales.
La deuda tiene sus limites
Antes de presentar el proyecto de reforma tributaria, el gobierno había establecido una meta de déficit fiscal del 8,6 % del PIB. Según el gobierno, a pesar de la recuperación económica prevista, el recaudo tributario sería insuficiente. Para financiar este faltante, el gobierno está recurriendo a la deuda pública.
Paradójicamente, los planes del gobierno no se han visto muy afectados por la caída de la reforma pues, en general, los efectos de los cambios en el estatuto tributario solo se presentan en el año fiscal posterior a la aprobación de la reforma. En todo caso, la incertidumbre macroeconómica y la pérdida del grado de inversión ya están pasando factura y el costo de la deuda pública es más alto hoy que hace unos meses.
La crisis ocasionada por la pandemia ha implicado una caída del recaudo tributario y ha exigido un mayor gasto público.
Cuanto mayor sea el aumento de la deuda, mayor será el castigo de los mercados y, por lo tanto, mayor el costo de nuevas emisiones. En otras palabras, la deuda pública es una herramienta útil para enfrentar choques negativos, pero no es una opción realista para financiar necesidades de gasto persistentes.
El equipo económico del gobierno es consciente de eso: el ministro de Hacienda José Manuel Restrepo ha señalado la necesidad de buscar fuentes de financiación permanentes que garanticen que la deuda pública sea sostenible.
Austeridad del gobierno
El tamaño del Estado, la asignación del gasto público y su eficiencia han sido objeto de preocupación y controversia desde hace años.
Tal vez el análisis más completo y equilibrado acerca del gasto público en Colombia se encuentra en el informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Recientemente, la discusión acerca de la reforma tributaria ha revivido el debate sobre el gasto público y, desde diferentes esquinas ideológicas, hay llamados a la austeridad fiscal.
Un argumento recurrente en las discusiones acerca de la austeridad es que el gasto público es inflexible. Las rentas de destinación específica, los porcentajes mínimos y las vigencias futuras, entre otros, son gastos que no se pueden recortar. De acuerdo con el ministro Restrepo, el 80 % del gasto público es inflexible a la baja. Así, el margen de maniobra es limitado. Pero dentro del 20 % flexible es posible aplazar proyectos de inversión, adelgazar la nómina de algunas entidades y eliminar gastos innecesarios.
Los esfuerzos que se adelanten en esta dirección, independientemente de su efecto sobre el presupuesto del gobierno, pueden dar una señal clara de que el gobierno y sus funcionarios son conscientes de las dificultades que atraviesa el país y están dispuesto a poner de su parte para avanzar en la solución del problema fiscal.
Aunque el espacio fiscal que se abra gracias a los esfuerzos de austeridad puede contribuir a reducir el déficit, no se puede perder de vista que la prioridad actual es crear consensos y atender a la población más afectada por los efectos nocivos de la pandemia.
La emisión no es la vía
No es posible financiar el gasto público sin impuestos.
La emisión monetaria para financiar el gasto público no es una alternativa viable, pues en la práctica implica imponer un “impuesto inflacionario”. Además de los problemas asociados con una alta inflación, este impuesto es claramente regresivo.
Lo es, en primer lugar, porque la inflación erosiona la riqueza de los agentes privados porque reduce el valor del dinero. La base de la inflación es monetaria y el sujeto pasivo del impuesto es el portador de dinero. En general, los individuos más ricos tienen su riqueza en activos físicos o financieros, que tienen retornos reales positivos, en cambio los agentes más pobres tienen la mayoría de su riqueza en dinero (pesos), por lo que la erosión de la riqueza es más grave para ellos.
En segundo lugar, en Colombia los salarios se fijan o se ajustan al comienzo del año y permanecen estables hasta el siguiente, por el contrario, los precios de los bienes y servicios se ajustan en cualquier momento del año. En un contexto inflacionario esa diferencia implica una caída en el salario real, esto es en la capacidad de compra de los salarios a lo largo del año
Los hogares ricos tienen muchos mecanismos para defenderse de la inflación, pero los hogares pobres no tienen esos mimos mecanismos.
Necesitamos una reforma tributaria
Dadas las necesidades del país, la tendencia de la deuda y el reducido margen para aumentar la austeridad, es necesario hacer otra reforma tributaria.
Este esfuerzo tiene que ser parte de un contrato social incluyente y equitativo. La nueva reforma debe discutirse de forma amplia y, en la medida de lo posible, se deben construir consensos. En este artículo presentamos algunas reflexiones sobre la orientación que debería tener la nueva reforma.
El punto de partida de cualquier propuesta debe ser la reducción de las inequidades. No debe haber empresas ni sectores que reciban tratos favorables excepcionales. Las tasas de tributación de los individuos deben aumentar a medida que aumenta el nivel de ingreso.
La emisión monetaria para financiar el gasto público no es una alternativa viable, pues en la práctica implica imponer un “impuesto inflacionario
Además de estos principios básicos, la reforma debe interpretar las demandas sociales expresadas durante el paro nacional y, por esto, no debe haber aumentos en el IVA ni reducciones en el umbral a partir del cual los individuos están obligados a pagar impuesto de renta. Por último, los cambios en el estatuto tributario tienen que ser permanentes para garantizar la sostenibilidad del nuevo contrato social.
Lo que no se debe hacer
El gobierno es consciente de la necesidad de una reforma tributaria y por eso está tratando de evitar los errores de su propuesta anterior: el ministro Restrepo ha dicho que la nueva reforma no tocará a la clase media y que ampliará los programas sociales. Además, para discutir mejor las propuestas, el ministro se ha reunido con distintos grupos de académicos y expertos. Pero su reto más importante es construir una reforma aceptable para los partidos políticos y para la mayoría de la gente.
La reforma que tramite el gobierno no debería incluir impuestos transitorios, no debería evadir la responsabilidad de eliminar exenciones de forma permanente y debería tener un carácter claramente progresivo: los individuos más ricos entre los ricos deben pagar más.
El gobierno no debe diseñar la nueva reforma de forma unilateral. La propuesta debe alimentarse de las discusiones con diferentes sectores y debe tratar de interpretar las demandas sociales.
