El gobierno finalmente presentó su proyecto de reforma tributaria. Ante la avalancha de críticas, presentamos una reflexión optimista sobre una reforma necesaria y conveniente.
Hernando Zuleta*
Las propuestas de reforma
La inconveniencia del estatuto tributario es uno de los pocos temas de interés nacional sobre los cuales existe un consenso.
Los problemas básicos del estatuto actual han sido señalados muchas veces: falta equidad, falta eficiencia y falta la simplicidad que necesita una buena gestión de los impuestos.
Por eso no sorprende la abundancia de propuestas para corregir algunos de estos problemas —agravados además por las consecuencias fiscales y económicas de la pandemia—. Entre las propuestas actuales se destacan las de Fedesarrollo, de la ANDI, de La Red de Trabajo Fiscal y el director de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), Sergio Clavijo.
Pero, por obvias razones, la propuesta que más interés despierta es la que presentó el gobierno al congreso la semana pasada. Como han surgido críticas a este proyecto desde distintas orillas ideológicas, en este artículo quiero referirme a dos de las críticas más comunes: los inoportuno de una reforma y el carácter regresivo que tendría la propuesta del gobierno.
¿Por qué debemos pagar impuestos?
Los impuestos son el precio que pagamos por los bienes públicos; tal como sucede con los bienes privados, en la medida en que pagamos por un bien tenemos autoridad e incentivos para exigir que éste se provea adecuadamente.
La cantidad y calidad de los bienes públicos que se proveen puede variar según sean las posturas políticas y las preferencias sociales. Por ejemplo, si los miembros de una sociedad consideran que la igualdad es deseable, ésta puede considerarse un bien público que el Estado provee o garantiza a través de los impuestos y del gasto público.
Infortunadamente, las sociedades pueden caer en lo que Leopoldo Fergusson llama la trampa de los bienes públicos. Esto es, un equilibro con desigualdad de ingresos, pocos contribuyentes y una provisión insuficiente de bienes públicos, en donde:
- la escasa oferta de bienes públicos estimula a las personas o empresas a buscar la provisión privada de estos bienes,
- las familias que pueden acceder de manera privada a estos bienes no tienen incentivos para demandar una mayor y mejor provisión de bienes públicos.
La situación anterior implica un equilibrio estable de alta desigualdad económica y política, donde la provisión de bienes públicos es insuficiente. La trampa de los bienes públicos redunda en una trampa de desigualdad que se trasmite de generación en generación pues el acceso a bienes públicos está relacionado con la inversión en capital humano (educación, salud y rubros similares).
Las sociedades pueden caer en lo que Leopoldo Fergusson llama la trampa de los bienes públicos: un equilibro con desigualdad de ingresos, pocos contribuyentes y una provisión insuficiente de bienes públicos
Para romper la trampa de los bienes públicos se necesita que el recaudo tributario sea suficiente, pero también que el Estado no esté financiado por un grupo reducido de “súper ricos”. En otras palabras, es importante que la base de contribuyentes sea amplia. Parafraseando la frase célebre de Marx, cuando se trata de bienes públicos, todos debemos contribuir de acuerdo con nuestras capacidades y demandar de acuerdo con nuestras necesidades.
¿Por qué reforma en este momento?
Uno de los servicios que pueden prestar los gobiernos es el aseguramiento frente a riesgos macroeconómicos (como una recesión) o riesgos idiosincráticos (como sería un accidente de trabajo).
Las acciones del gobierno durante la pandemia ilustran esta labor. Los programas de apoyo al empleo formal (PAEF) e Ingreso Solidario surgieron como respuesta a un evento no anticipado que redujo los ingresos de las empresas, la demanda de empleo y los ingresos de los hogares.
Estos programas disminuyen el costo individual de eventos catastróficos, pero también funcionan como política de estabilización macroeconómica en la medida que compensan la caída en la demanda agregada y en la demanda laboral.
Ahora el gobierno propone un plan para asegurar a la población de manera permanente. Pero la sostenibilidad y mejoría de estos programas que necesitamos tanto en el corto como en el largo plazo no sería posible sin aumentar el recaudo tributario.
Además, el nivel actual de la deuda pública inquieta a las calificadoras de riesgo, lo cual podría provocar una baja del grado de inversión, fuga de capitales y alza en las tasas de interés internas para trata de frenar la hemorragia. La combinación entre mayor deuda y mayores tasas hace más difícil pagar la deuda y, por lo tanto, deja menos espacio fiscal para programas sociales.
Adicionalmente, dadas la casi imposibilidad de recortar otros gastos del estado, la deuda puede volverse explosiva y el apretón o el ajuste fiscal sería aún más doloroso. Entre más aplacemos el aumento en el recaudo mayor va a ser el costo de la deuda.
Por último, las crisis ofrecen la posibilidad de grandes transformaciones institucionales. Los últimos años del siglo pasado ofrecen un ejemplo: Familias en Acción nació de la necesidad de mitigar la pobreza tras la recesión de 1999 —la peor de la historia antes de la pandemia—. Después del terremoto del eje cafetero y la reforma tributaria del final del gobierno Pastrana (buena o mala) el país retornó a la senda de la sostenibilidad fiscal.
¿Es progresiva la reforma?
En la propuesta del gobierno se exime de cotizaciones en salud, pensión y parafiscales a firmas que contraten:
- menores de 28 años para primer empleo,
- adultos mayores sin pensión,
- personas con discapacidad,
- mujeres mayores de 40 años sin contrato durante un año.
También hay reducciones en costos no salariales para firmas que contraten desempleados por menos de tres salarios mínimos.
Dadas la casi imposibilidad de recortar otros gastos del estado, la deuda puede volverse explosiva y el apretón o el ajuste fiscal sería aún más doloroso.
El Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), se extenderá para todo el año 2021. Este programa otorga subsidios a muchas empresas, en especial en el sector turístico, hotelero y de gastronomía, así como las actividades artísticas, de entretenimiento y recreación. Las firmas de estos sectores reciben subsidios de $351.000 por cada trabajador empleado y $439.000 si se trata de una mujer.
El proyecto del gobierno también haría permanente el programa Ingreso Solidario y ampliaría su cobertura a casi cinco millones de familias, con un aumento en el monto de los subsidios. Esta medida contribuye a reducir tanto el número de individuos pobres como el nivel de pobreza de la población más vulnerable. Disminuye también la desigualdad de oportunidades y, por esta vía puede ayudar a estimular la movilidad económica.
Además de los programas de gasto social, hay dos propuestas relacionadas con los impuestos que son claramente progresivas:
- un aumento en la tasa del impuesto a dividendos de 10% a 15% para quienes obtengan 29 millones de pesos o más al año por concepto de dividendos, y
un impuesto al patrimonio, que pagarían quienes tengan un patrimonio líquido de $4.865 millones o más (excluyendo 27.000 UVT del valor patrimonial de la vivienda).
Impuesto de renta a personas naturales
Ahora bien, el Cuadro siguiente, elaborado por el Ministerio de Hacienda, muestra las tarifas de impuesto de renta para distintos grupos de ingreso salarial con reforma (en verde) y sin reforma (en amarillo). Hay un aumento en las tarifas para todos los individuos con ingresos mensuales iguales o superiores a $2.832.861 y una tarifa efectiva creciente. En otras palabras, el impuesto de renta para asalariados es progresivo.
Pero ¿por qué aumentar los impuestos a los asalariados? ¿Por qué ampliar la base del impuesto de renta?
La respuesta a la primera pregunta tiene que ver con la ya mencionada trampa de los bienes públicos. Con esto se pretende que, cuando se trata de bienes públicos, todos contribuyan según sus capacidades y demanden según sus necesidades.
La segunda respuesta tiene que ver con la distribución del ingreso en Colombia. La gráfica siguiente ayuda a ilustrar este argumento. Esta gráfica indica que:
- una pequeña proporción de los hogares declara renta,
- una gran proporción recibe transferencias,
- los hogares con ingresos mensuales de 2 a 2,5 millones de pesos están por encima de la mediana de ingresos, pero no declaran renta.
Impuestos a las pensiones y más IVA
Otro cambio que traería la propuesta del gobierno es el impuesto a las pensiones mensuales de 7 o más millones de pesos mensuales.
El número de pensionados es cercano a 2 millones (20% de los adultos mayores) pero apenas unos 30 mil tienen una pensión superior a 7 millones. Estos son 1,5% de todos los pensionados y 0,3% de todos los adultos mayores.
Por otro lado, el Régimen de Prima Media (Colpensiones) otorga subsidios a las pensiones y estos subsidios son más altos para las pensiones mayores. En este sentido, el impuesto de renta para las pensiones más altas mitiga el efecto regresivo del sistema pensional.
Finalmente, está el problema del IVA. Dado que muchos de los bienes exentos son de origen agropecuario o pertenecen a la canasta básica, la eliminación de exenciones tiene un efecto regresivo. Dicho esto, las exenciones actuales favorecen notablemente a la población más rica. Cálculos de Jorge Restrepo indican que un hogar perteneciente al 10% más rico deja de pagar cada mes $450.000 por concepto de IVA.
Así, la eliminación de exenciones haría que este 10% más rico contribuya más al recaudo fiscal. Si este aumento en recaudo se acompaña de la compensación a los hogares pobres, el efecto neto puede ser progresivo.
Surge, sin embargo, una última pregunta sin respuesta clara: ¿Se reduciría el ingreso disponible de quienes, sin ser ricos, no reciben compensación por el IVA?
