Un examen comprensible e integral de los motores, las políticas, los resultados, las proyecciones y los riesgos -tanto coyunturales como de fondo- de la economía colombiana cuando lo peor parece haber pasado pero el futuro no está aún despejado.*
Jesús Botero García**
Ya pasó lo peor
El periodo de desaceleración de la economía colombiana parece haber llegado a su fin en 2017.
Por un lado, el país ha logrado detener el deterioro de su balanza de pagos y de las cuentas fiscales luego de la caída del precio del petróleo a finales de 2015 (Gráfica 1), y por otro, el Gobierno ha conseguido estabilizar la inflación al reorientar su política monetaria (Gráfica 2).
Las condiciones parecen dadas para empezar un nuevo ciclo de prosperidad, aunque en esta ocasión podría esperarse que la reactivación sea mucho más moderada de lo habitual, por cuenta del deterioro en el crecimiento potencial que la economía puede alcanzar y que se anuncia como el problema más complejo de los próximos años.
Gráfica 1. Precio del petróleo, déficit fiscal y balance de cuenta corriente
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Fuente: EIA, Banco de la República.
Gráfica 2. Inflación y Tasa de interés de intervención del Banco de la República
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Fuente: Información del Banco de la República y cálculos propios (datos trimestrales).
La desaceleración y las respuestas del Gobierno
El desplome de los precios del petróleo en 2015 tuvo un impacto fuerte sobre la economía colombiana que -tras crecer a una tasa promedio de 4,3 por ciento entre 2000 y 2014- redujo su crecimiento al 3,1 por ciento en 2015.
Los bajos precios del crudo incidieron también sobre la tasa de cambio, pues la escasez relativa de dólares llevó a una devaluación anual superior al 50 por ciento en el tercer trimestre de ese año. Lo anterior se vio agravado por el fenómeno del Niño, que se sintió con especial intensidad entre principios del 2015 y mediados de 2016, llevando así la inflación al 8,6 por ciento al cierre del segundo trimestre de 2016 y acercándola incluso al 9 por ciento en el mes de julio.
La desaceleración de los últimos años podría entenderse entonces como ocasionada por “shocks exógenos” o ajenos al funcionamiento normal de la economía colombiana, ya que los precios internacionales del petróleo o los fenómenos climáticos escapan al control de las autoridades económicas del país.
Frente a dichos “shocks” tanto el Gobierno como el Banco de la República respondieron de manera ortodoxa o convencional, adoptando la Reforma Tributaria en el caso de la política fiscal y elevando transitoriamente la tasa de interés de intervención en el caso de la política monetaria.
Pero “el diablo está en los detalles” y -como es habitual en aquellas reformas que surgen con el fin de elevar los recaudos pero pretenden también incorporar cambios estructurales e introducir incentivos para impulsar la actividad económica- la Reforma Tributaria Estructural, aprobada al finalizar 2016, se quedó corta en estos tres objetivos:
- Desde el punto de vista del recaudo fue menos efectiva de lo esperado, ya que, aunque el alza del IVA ha producido resultados aceptables, otros impuestos no se han comportado de la misma manera, impidiendo alcanzar el presupuesto de ingresos tributarios en el 2017.
- En cuanto a los elementos estructurales, la reforma no alcanzó algunos de sus objetivos esenciales: (i) no se logró ampliar la base tributaria o cantidad de personas naturales sujetas a los impuestos; (ii) la reducción de los impuestos a las empresas no fue tan grande como sería deseable; (iii) se avanzó poco en eliminar exenciones, regímenes especiales y prebendas para algunos contribuyentes.
- Respecto de los incentivos para la actividad económica, la deducción del IVA pagado en la adquisición o importación de bienes de capital (maquinaria, equipos de transporte etc.) no parece tener un impacto significativo sobre las decisiones de inversión de los empresarios, o por lo menos, no uno que alcance a compensar el impacto negativo que ha tenido el aumento del IVA sobre el grueso de los consumidores.
En consecuencia, el próximo gobierno tendrá que abordar nuevamente el tema de una reforma tributaria que, junto con una reforma al sistema de gastos, garantice un manejo coherente de las finanzas públicas, cree incentivos adecuados para el crecimiento y financie de manera sostenible las necesidades en materia de política social y distributiva del país.
En lo que respecta a la política monetaria, como ya se mencionó, el Banco de la Republica respondió al alza de la inflación mediante una severa política contraccionista que- si bien logró reversar la tendencia creciente de los precios- contribuyó a reducir aún más el crecimiento del PIB, a niveles del 2 por ciento en 2016, y probablemente del orden del 1,6 por ciento para el cierre de 2017.
Aunque algunos analistas subrayan que las mayores tasas de interés inversión pudieron atrajeron capitales extranjeros -lo cual ayuda a frenar la devaluación y por tanto la inflación-, también es claro que pudo existir un problema de coordinación entre las autoridades económicas, pues la demanda se vio doblemente afectada por la política monetaria contractiva y por la reforma tributaria (particularmente por el aumento del IVA). y por una severa política contraccionista, parcialmente aplicada cuando los “shocks” exógenos que ocasionaron el abrupto brote inflacionario (la devaluación y el fenómeno del Niño) habían dejado de actuar o se habían moderado a mediados de 2016.
Lo anterior sin duda contribuyó a que el crecimiento del 2017 resultase más exiguo de lo que esperaban los analistas y el propio gobierno, que todavía en junio de ese año, proyectaba una tasa del 2,3 por ciento.
Este bajo crecimiento ha empezado a afectar indicadores sociales como la evolución de la tasa de desempleo en la Gráfica 3.
Gráfica 3. Tasa trimestral de desempleo y crecimiento del PIB
Fuente: DANE. Cálculos propios.
El comienzo de la recuperación
 Sede Central del Banco de la República Foto: Banco de la República |
La baja en las tasas de interés a lo largo de 2017, los mejores precios del petróleo y la inversión en infraestructura permitirán un crecimiento mayor del PIB en 2018.
Sin embargo, la confianza de consumidores y empresarios se mantiene débil, y difícilmente se recuperará en un año de incertidumbre electoral. Las proyecciones actuales sobre el crecimiento del PIB y sus componentes, realizadas por el Grupo de Coyuntura Económica de EAFIT se presentan en el Cuadro 1:
Cuadro 1. Proyecciones de crecimiento para 2018
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Proyección básica: crecimiento del PIB (%) |
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Rubro |
2017-I |
2017-II |
2017-III |
2017-IV |
2017 |
2018 |
| Consumo |
1,5 |
1,7 |
1,7 |
2,3 |
1,8 |
2,5 |
| Gasto público |
2,9 |
3,6 |
3,9 |
4,0 |
3,6 |
3,0 |
| Formación Bruta de Capital Fijo |
-0,7 |
1,0 |
0,2 |
3,2 |
0,9 |
4,0 |
| Obras civiles |
3,8 |
7,3 |
8,9 |
9,0 |
7,2 |
9,0 |
| Inversión destinada a obras civiles |
-3,1 |
-2,1 |
-4,6 |
-0,7 |
-2,6 |
1,2 |
| Demanda interna |
1,6 |
1,9 |
1,6 |
2,8 |
2,0 |
3,1 |
| Exportaciones |
-4,6 |
-1,5 |
4,5 |
4,0 |
0,5 |
4,5 |
| Importaciones |
-0,4 |
3,3 |
2,5 |
2,5 |
1,9 |
2,5 |
| PIB |
1,3 |
1,2 |
2,0 |
1,9 |
1,6 |
2,6 |
Fuente: DANE. Cálculos propios.
Los mayores riesgos del 2018 para la economía colombiana y su proceso de recuperación provendrán de tres fuentes:
- El impacto del entorno externo sobre el flujo de capitales hacia los países emergentes, y particularmente hacia Colombia;
- La capacidad de gestión del país en el desarrollo de los proyectos de infraestructura, y
- La incertidumbre propia de un año electoral, en medio de la profunda polarización política.
1. Respecto del contexto internacional, la aplicación de políticas monetarias expansivas en los países desarrollados ha ocasionado un exceso de liquidez en los mercados mundiales, que suscita inquietud acerca de posibles burbujas especulativas. Los bancos centrales de estos países se enfrentan con un dilema complejo: mantener la liquidez en sus economías – elevando el riesgo de dichas burbujas-, o emprender contracciones -con el riego de frenar el crecimiento-.
Este hecho, y la reforma tributaria que acaba de aprobarse en Estados Unidos, pueden alterar radicalmente los flujos de capitales en el mundo, afectando especialmente a países emergentes, y en especial a aquellos con déficit elevados en sus cuentas externas o fiscales, como es el caso de Colombia.
La reciente baja de calificación del país por parte de Standard and Poor´s crea alertas e impone obligaciones de un manejo prudente de las finanzas públicas, a riesgo de acentuar la vulnerabilidad ante caídas en la entrada de capitales internacionales (inversión extranjera directa, inversión en cartera, etc.).
2. En cuanto a la infraestructura, Colombia parece haber asimilado con relativo éxito el impacto de los escándalos de Odebrecht. La inversión en obras civiles creció en promedio el 6,6 por ciento en los tres primeros trimestres del año, y aunque se han presentado problemas en algunos proyectos, será decisivo que se mantenga el dinamismo del sector, con 10 cierres financieros esperados en 2018.
3. La incertidumbre propia del año electoral podrá incidir negativamente en la confianza de consumidores y empresarios, limitando el impacto de la baja tasa de interés sobre las decisiones de consumo e inversión, pues en condiciones normales una baja tasa de interés hace que sea más atractivo para consumidores y empresas tomar préstamos, lo que debería aumentar el gasto en consumo y en inversión de la economía.
Los verdaderos retos del futuro
 Exportaciones. Foto: Ministerio de las Telecomunicaciones |
Pero más allá de esos riesgos, que determinarán el nivel real de crecimiento del 2018, los verdaderos ejes de la agenda futura de Colombia son otros:
- El bajo crecimiento de la productividad;
- El lento desarrollo exportador, que perpetua la dependencia de los productos primarios como fuentes de divisas;
- La mala focalización del gasto público, para atacar los problemas de pobreza y de distribución del ingreso que agobian al país;
- La debilidad de los mecanismos institucionales para contener la corrupción.
1. La productividad total factorial (PTF), es decir, qué tan eficientemente utiliza una economía sus recursos en la producción de bienes y servicios, ha tenido un mal desempeño en Colombia en los últimos años, como lo ilustra la Gráfica 4:
Gráfica 4. Contribución de los factores de producción al crecimiento del PIB (2010-2016)
Nota: es importante precisar que la suma de la contribución de cada uno de los componentes (en este caso factores de producción: capital, trabajo, capital humano y productividad) debe ser igual al crecimiento de la variable analizada, es decir, el PIB.
Fuente: Conference Board.
La contribución de la PTF al crecimiento del PIB ha sido en promedio negativa entre el 2010 y el 2016, y a esto se suman:
- La caída del coeficiente de inversión (porcentaje del PIB que se dedica a acumular capital productivo), como indica la Gráfica 5), y
- La desaceleración en el crecimiento de la Población en Edad de Trabajar, que ha pasado de crecer el 1,8 por ciento en la década anterior, al 1,3 por ciento en el último año.
Estos factores explican el bajo crecimiento del PIB potencial, que es el nivel de producción máximo que puede alcanzar la economía cuando hace uso pleno de sus factores productivos, al cual el consenso de los economistas ubica entre 3,0 y 3,5 por ciento anual, nivel a todas luces insuficiente para las necesidades del país.
Gráfica 5. Coeficiente de inversión (Formación Bruta de Capital Fijo como % del PIB)
Fuente: DANE. Cálculos propios.
2. El escaso desarrollo exportador y su dependencia de productos primarios quedan claros en la Gráfica 6, que muestra el grado de concentración de las exportaciones colombianas en 1996 y en 2016. En 20 años, en lugar de diversificarse, las exportaciones se han concentrado aún más.
Gráfica 6. Exportaciones por tipo de producto
Fuente: http://atlas.cid.harvard.edu.
3. Sobre la mala focalización del gasto, un estudio reciente del Departamento de Planeación Nacional estima que el 40 por ciento de los subsidios se destina a los dos quintiles con mayor ingreso (Cuadro 2), o sea que muchos de ellos acaban en manos de personas que no los necesitan o que no son sus destinatarios.
Cuadro 2. Distribución de gasto en subsidios según quintiles de ingreso
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Grandes categorías de subsidio |
Quintil 1 (menor ingreso) |
Quintil 2 |
Quintil 3 |
Quintil 4 |
Quintil 5 (Mayor ingreso) |
| Atención a la primera infancia |
32,0% |
27,2% |
22,1% |
15,4% |
3,2% |
| Educación (Inc. Formación para el trabajo) |
25,7% |
23,4% |
21,4% |
18,1% |
11,4% |
| Salud |
33,7% |
23,6% |
19,7% |
15,1% |
8,0% |
| Vivienda |
11,3% |
22,5% |
29,6% |
26,6% |
10,0% |
| Servicios Públicos |
21,8% |
23,2% |
22,9% |
20,4% |
11,7% |
| Atención a la pobreza |
33,4% |
23,0% |
15,0% |
17,2% |
11,5% |
| Pensiones (Inc. Colombia Mayor) |
4,3% |
7,8% |
13,7% |
23,4% |
50,8% |
| Otros |
48,7% |
35,7% |
7,5% |
5,4% |
2,6% |
|
TOTAL |
22,4% |
19,9% |
18,8% |
18,8% |
20,2% |
Fuente: Cálculos DNP. Proyecto de Ley 186/2017.
4. Por último, en un entorno de alta inversión en infraestructura y de necesidades considerables de gasto social, la corrupción socaba la legitimidad de las instituciones y difunde entre la población una profunda sensación de injusticia, que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema.
La conexión de estos cuatro problemas esenciales del futuro en Colombia es clara:
- La productividad no depende sólo de que las empresas sean más eficientes, sino también de ¨la destrucción creativa¨, donde la aparición de nuevos productos o empresas reemplaza a aquellas unidades obsoletas.
- Para que ello ocurra, el país debe integrarse de manera renovada a los mercados internacionales. En todo este proceso el Estado debe ayudar al sector privado a descubrir oportunidades, facilitando el acceso a aquellos mercados con barreras distintas de los aranceles, garantizando infraestructura adecuada, completando mercados, y gestionando riesgos que el sector privado sea incapaz de administrar.
- El Estado debe también garantizar que los frutos del progreso se difundan entre toda la población. Las acciones públicas deben compensar a los perdedores que resulten de la innovación y extender los beneficios del avance tecnológico y el mayor comercio a todos los grupos sociales.
- Esto último no se logrará si la corrupción asalta los presupuestos y el grueso de la población siente que no está invitada a la fiesta del progreso. No se logrará tampoco si el Estado no consigue consolidar la mejor reputación posible acerca de su gestión, acerca del manejo de los recursos y de la efectividad de sus acciones.
Las oleadas de inconformismo y de desconcierto que recorren el mundo están mostrando una vez más que el progreso económico es sostenible, sólo si va acompañado de percepciones de justicia por parte de los ciudadanos.
* Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad Eafit Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.
**Docente investigador del Grupo de Coyuntura Económica de la Universidad Eafit.