Una explicación concisa sobre la reforma tributaria que aprobó el Congreso de la República a finales de 2018. *
Jesús Botero García**
Un financiamiento limitado
Tras un largo y controvertido trámite en el Congreso de la República, el presidente Iván Duque sancionó la Ley de financiamiento, que entró a regir el primero de enero de 2019.
Con esta reforma tributaria, el gobierno se propone recaudar hasta 8 billones de pesos, es decir, un poco más de la mitad de lo que se había planteado en un principio.
Cuadro 1.
Fuente: elaboración propia
A causa de ese desbalance entre ingresos y gastos proyectados, el gobierno nacional deberá suspender mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, cerca de la mitad de los gastos que, de acuerdo con la exposición de motivos del Proyecto de ley, no estaban financiados:
Cuadro 2.
Fuente: exposición de motivos del Proyecto de Ley de financiamiento.
Sin duda, se trata de una tarea compleja, que deja al descubierto el relativo fracaso del gobierno en el trámite de esta iniciativa.
De acuerdo con la exposición de motivos, el proyecto de ley involucraba cuatro objetivos adicionales, además de equilibrar ingresos y gastos presupuestales:
- aumentar el crecimiento económico;
- avanzar en la progresividad tributaria;
- simplificar el sistema tributario;
- y garantizar la sostenibilidad fiscal del país.
Para conseguir esos objetivos, el proyecto de ley pretendía:
- girar de la tributación directa a la indirecta;
- reasignar las cargas impositivas entre empresas y personas naturales;
- establecer nuevos esquemas tributarios simplificados para integrar nuevos contribuyentes;
- y adoptar medidas complementarias para atacar la evasión e incrementar la eficiencia en el sistema de recaudo.
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De la tributación directa a la indirecta.
Uno de los elementos más importantes de la reforma fiscal implícita en la Ley de financiamiento era el cambio de énfasis de los impuestos directos a los indirectos.
El recaudo por impuestos indirectos —particularmente por impuestos al valor agregado— es bajo en Colombia en comparación con el resto de América Latina y los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), como lo ilustra el Gráfico 1.
Gráfico 1.
Fuente: OCDE. Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe. 1990-2016.
Eso es inconveniente porque el recaudo de los impuestos indirectos puede ser muy eficiente, pues se hace a través de empresas industriales o comerciales. Lo anterior, a pesar de que esos impuestos son regresivos, por estar asociados al consumo y no al ingreso, y por lo tanto deben ir acompañados de mecanismos que mitiguen su sesgo de inequidad.
En general, Colombia ha intentado enfrentar los problemas de equidad a través de exenciones y tarifas diferenciales, lo que ha llevado a que se alcancen bajos niveles de recaudo. Así lo muestra el Gráfico 2, que presenta la efectividad del impuesto, medida como cociente entre el recaudo efectivo y el recaudo potencial a la tasa estándar del impuesto.
Sin embargo, las exenciones y las tarifas diferenciales son a menudo más inequitativas que los impuestos, porque no se conceden solo a las personas de bajos ingresos, sino que se extienden a todos los individuos, incluyendo aquellos de altos ingresos.
Gráfico 2.
Fuente: OCDE.
Por eso es una lástima que no se haya logrado aprobar la ampliación de la base del IVA como la había propuesto el gobierno, es decir, acompañada de un mecanismo de devolución que incluía la restitución oportuna de dinero a los grupos sociales más vulnerables. La falta de una pedagogía adecuada y el escepticismo de los empresarios y los ciudadanos explican el fracaso de esa iniciativa.
¿Gravar la producción de riqueza o los ingresos derivados?
 Algunos programas sociales se verán afectados por el hueco que no se cubrió. Foto: Emisora de Boyacá |
El segundo objetivo de la ley era aumentar el crecimiento económico a través de una reasignación adecuada de las cargas impositivas asociadas a los impuestos directos. Para eso, se proponía reducir el impuesto efectivo a las empresas y, a cambio, volver más progresivo el impuesto a las personas naturales.
La justificación del enfoque es clara: como se ha señalado insistentemente, los impuestos y contribuciones totales que paga una empresa en Colombia son elevados respecto al promedio mundial y al promedio de la región.
Las exenciones y las tarifas diferenciales son a menudo más inequitativas que los impuestos.
El último reporte del Banco Mundial acerca de la facilidad para hacer negocios (DoingBusiness2019) posiciona a Colombia en el lugar 146 entre 190 en lo referente al pago de impuestos.
El informe calcula que una empresa colombiana promedio debe destinar el 71.9 por ciento de sus ganancias a pagar impuestos, lo que supera con creces el promedio de la región (46.7 por ciento) y el promedio de los países de la OCDE de ingreso alto (39.8 por ciento).
El Gráfico 3 ilustra la composición de los impuestos directos en Colombia en comparación a otros países de la región.
Gráfico 3.
Fuente: OCDE.
Gravar a las empresas es, en última instancia, gravar el proceso de producción de riqueza cuando lo correcto sería, más bien, gravar el ingreso producido por ese proceso. En efecto, es mejor permitir el despliegue pleno de las actividades productivas, para gravar después sus resultados, que inhibir el desarrollo productivo reduciendo la riqueza producida.
La ley de financiamiento incluye por lo menos siete medidas en relación con el impuesto a las empresas que van en esa dirección:
- la reducción gradual de la tarifa impositiva, hasta el 30 por ciento en 2022;
- la reducción del porcentaje de renta presuntiva, que desaparecerá en 2021;
- la deducción del 100 por ciento de los impuestos efectivamente pagados en el año, incluyendo el 50 por ciento del Gravamen a los Movimientos Financieros;
- la posibilidad de tomar como descuento el pago del Impuesto de Industria y Comercio, empezando por un 50 por ciento en 2019, y llegando al 100 por ciento en 2022;
- la creación de un régimen especial de Mega-Inversiones, aplicable a contribuyentes que realicen inversiones por más de 30 millones de Unidades de Valor Tributario (UVT) —aproximadamente, 1 billón de pesos— y creen por lo menos 250 nuevos empleos;
- la ampliación del listado de rentas exentas con incentivos para sociedades de economía naranja y desarrollos agropecuarios;
- y el descuento del IVA pagado en la adquisición, construcción o formación e importación de activos fijos productivos.
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A cambio, se refuerza la progresividad de los impuestos aplicables a las personas naturales:
- se incrementan las tarifas progresivas del impuesto de renta hasta el 39 por ciento;
- se eleva al 15 por ciento la tarifa aplicable a los dividendos superiores a 10 millones;
- se establece un impuesto al patrimonio del 1 por ciento para los años 2019, 2020 y 2021;
- y se crea un impuesto al consumo del 2 por ciento para la venta de bienes inmuebles de más de 918 millones de pesos.
Otras medidas
La ley incluye otras medidas con diferentes fines: contribuir a la incorporación de nuevos contribuyentes al sistema, reducir la evasión o incrementar el recaudo tributario.
Son relevantes la creación del Régimen Simple de Tributación (SIMPLE); la obligación de declarar si se ha pactado un precio de venta diferente al estipulado en la escritura en la venta de bienes inmuebles; la derogación del régimen monofásico para cervezas, y gaseosas; y la sobretasa de renta al sector financiero, del 4 por ciento en 2019 y del 3 por ciento en 2020 y 2021.
Los impuestos y contribuciones totales que paga una empresa en Colombia son elevados respecto al promedio mundial.
Estas últimas dos medidas compensan parcialmente el fracaso en la ampliación de la base del IVA y facilitan la gestión de las finanzas públicas, en un entorno internacional complejo en el que es importante mantener la calificación internacional del país en los mercados financieros.
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Logros y retos
 Familias en Acción. Foto: Presidencia de la República |
En suma, hay logros importantes en esta ley, especialmente en lo relativo al objetivo de promover el crecimiento económico y al avance en el logro de una mayor progresividad del esquema tributario.
El trámite de la ley ha demostrado la dificultad de legitimar gravámenes que afecten a la clase media, que no percibe con suficiente claridad los beneficios del gasto que se va a financiar con sus impuestos y que desconfía de la gestión de los recursos públicos.
También se ha hecho evidente que los subsidios y las exenciones, mal focalizadas, crean rentas importantes a las que ningún grupo social quiere renunciar. Por eso, es tarea del Gobierno racionalizar esos subsidios y exenciones para hacer de ellas verdaderas herramientas redistributivas.
* Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad EAFIT. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.
**Docente investigador del Grupo de Coyuntura Económica de la Universidad EAFIT.