Con el cambio de la sobretasa a los combustibles, los municipios y departamentos dejarían de recibir miles de millones destinados a infraestructura. ¿Por qué y cómo se dio este golpe a las regiones? ¿Y en qué consiste el semi-reversazo del gobierno?
Amylkar D. Acosta M.*
La plata embolatada
En la cuerda floja quedaron los recursos provenientes del recaudo de la sobretasa a los combustibles que los departamentos, municipios y el Distrito Capital esperaban recibir este año y que ya apropiaron en sus presupuestos aprobados el año anterior. Esto pone en riesgo las inversiones previstas en la malla vial de las regiones, su mantenimiento y las soluciones previstas para mejorar la movilidad en las ciudades.
Al estructurar los proyectos para este año se habían comprometido aquellos recursos mediante la pignoración de los mismos o mediante vigencias futuras: Gracias a esto fue posible su cierre financiero. Pero con la Resolución 41279 del 30 de diciembre del año pasado, el Ministerio de Minas y Energía redujo ostensiblemente el recaudo esperado por concepto de la sobretasa a los combustibles.
Estos proyectos quedaron en Babia: todo es incertidumbre.
Historia necesaria
La Ley 488 de 1998 había autorizado a los municipios, distritos y departamentos para adoptar la sobretasa a la gasolina motor y creó como contribución nacional la sobretasa al ACPM que sea consumido en la jurisdicción de cada uno de ellos. Esta misma Ley estableció que la “la base gravable está constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor corriente y del ACPM, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía”.
En plata blanca los 32 departamentos del país dejarán de recibir 160.000 millones de pesos anuales.
Luego, a través de la Ley 788 de 2002 se establecieron las tarifas aplicables de la sobretasa de 6,5 por ciento para los departamentos, de 18,5 por ciento para los municipios y distritos y del 25 por ciento para el Distrito Capital. La Ley 863 de 2003, en su artículo 69, derogó el parágrafo del artículo 121 de la Ley 488 de 1998, que disponía “un valor de referencia único para cada tipo de producto”.
Posteriormente, el Decreto 3558 de 2004, en su artículo 2, dejó establecido que “para determinar el valor de referencia para el cálculo de la sobretasa de la gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, el Ministerio de Minas y Energía utilizará el promedio móvil ponderado por volumen de los últimos doce meses del precio de venta al público por galón sin sobretasa, teniendo en cuenta la tarifa por distancia a través del sistema de poliductos”.
Esta norma estuvo vigente entre 2004 y 2008, cuando fue expedido el Decreto 1870 que dejó en manos del Ministerio de Minas y Energía la facultad discrecional para “certificar mensualmente los valores de referencia de venta al público” para efectos del cálculo y liquidación de la sobretasa.
Con fundamento en el Decreto 1870 y mediante la Resolución 90048 se procedió a congelar el precio de referencia de venta al público, aplicable para la determinación de la sobretasa de la siguiente manera: 5.078,77 pesos por galón para la gasolina corriente y 5.024,59 pesos para el ACPM.
Se descuadra la caja
Por último, el pasado 30 de diciembre el Ministerio de Minas y Energía expidió la ya citada Resolución 41279 que rebaja los precios de referencia para la gasolina y el ACPM a 3.663 y 3.881 pesos, un bajonazo del 28 y 23 por ciento, respectivamente.
La Resolución implica una caída de 1.415,77 y 1.143,59 pesos en los precios de referencia del galón de gasolina y ACPM, lo cual haría por supuesto que a partir del 1 de enero de este año disminuyan sustancialmente los recaudos para los municipios, los departamentos y el Distrito Capital.
Hay que anotar que los recursos provenientes de la sobretasa tienen como destinación específica la infraestructura vial, su mantenimiento y ampliación, así como la financiación de los proyectos tendientes a facilitar el transporte masivo y mejorar la movilidad.
En plata blanca los 32 departamentos del país dejarán de recibir 160.000 millones de pesos anuales. Y se estima que los municipios y el Distrito Capital dejarán de recibir otros 500.000 millones anuales. Según el alcalde Peñalosa, la Resolución le quita a Bogotá 120.000 millones de pesos al año y en los próximos diez años le quitará 1,4 billones. También se verían perjudicados, además de Medellín, los distritos de Cartagena y Barranquilla y sus sistemas de transporte masivo.
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Según la viceministra de Energía, Rutty Paola Ortiz, esta medida se tomó “atendiendo a una realidad mundial y es la reducción de los precios del petróleo”. Además Ortiz acota que “el año pasado los precios del crudo cayeron en promedio 42 % y la reducción que se le da a la base de la sobretasa a la gasolina es del 28 % y no se traslada todo ese impacto”. Es decir: antes de quejarse departamentos y municipios del país, así como el Distrito Capital, se deberían dar por bien servidos, pues la están sacando barata (!).
Sin embargo en ninguna parte está dicho que el precio de referencia para la sobretasa a la gasolina y al ACPM está atado al comportamiento de los precios internacionales del petróleo en lugar de al “valor de referencia de venta al público” del combustible motor, que es lo que dispone la norma.
Es más, según un estudio realizado por el ex contralor Antonio Hernández Gamarra para la Federación Nacional de Departamentos, a consecuencia del congelamiento del precio de referencia entre 2008 y 2013 las entidades territoriales dejaron de percibir 1,6 billones de pesos. Solo en 2013 se dejaron de recibir 500.000 millones, distribuidos así: 285.000 millones para los municipios, 115.000 millones para el Distrito Capital y 100.000 millones para los departamentos.
Llama poderosamente la atención que mientras se reducen los ingresos de los departamentos, municipios y el Distrito Capital por concepto de la sobretasa, el ingreso al productor (4.102,64 pesos por galón) sobre el cual se liquida el IVA que recauda la Nación haya aumentado en un 6,52 por ciento es decir, más del doble de lo que establece la fórmula de cálculo de precios (3 por ciento).
La Resolución, va a contrapelo de los principios de descentralización y autonomía territorial.
Esto contrasta, además, con el hecho de que los ingresos para el gobierno central en enero de 2017 aumentaron en un 22 por ciento (247 pesos por galón) en el caso de la gasolina motor, y en un 20 por ciento (222,1 pesos por galón) con respecto a diciembre de 2016.
Con todo esto se hace evidente la incoherencia de la Resolución, que en la práctica significa una transferencia de recursos desde las entidades territoriales hacia la Nación, lo cual va a contrapelo de los principios de descentralización y autonomía territorial.
 Ministro de Minas y Energía, Germán Arce. Foto: Ministerio de Minas y Energía |
Reversazo incompleto
Ante la protesta general y legítima de los alcaldes y gobernadores, el gobierno optó por mantener los precios de referencia del año pasado y anunciar que presentará al Congreso un proyecto de Ley sobre la materia.
Pero entretanto el ministro de Minas y Energía Germán Arce había dicho que si se deroga la Resolución “los usuarios pagarán una gasolina más cara para garantizar la estabilidad en los ingresos”. Como se ve, se le quiere atribuir ahora a la sobretasa una eventual alza en el precio de referencia al consumidor final. Esto resulta contra-intuitivo, pues, a pesar de que el precio de referencia para aplicar la sobretasa se mantuvo congelado durante ocho años, el precio de referencia al consumidor final no dejó de aumentar. ¿Por qué ahora se sugiere una relación de causalidad que no existe?
Me parece más sensata la posición del ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, cuando plantea que la solución “hay que buscarla por el mismo camino que se hizo, hay que hacerlo de una forma que tenga el mínimo impacto sobre el precio del consumidor”. Cárdenas, como se sabe, es el más interesado en resarcir a las entidades territoriales, pues su estrategia de reactivación Colombia Repunta cuenta con el impulso de la inversión en infraestructura que efectuarán las regiones. Al reversar la medida del Ministerio de Minas y Energía se le quitó (por el momento) el freno de mano a los proyectos regionales de inversión. Y eso está bien.
Lo que sí parece una salida en falso es dejar abierta la posibilidad de que el Congreso fije el precio de referencia para aplicar la sobretasa a los combustibles. Dizque una Ley es la vía para tener la “interpretación autorizada” de la norma. Pero no hace falta una Ley para enderezar el entuerto, y además se corre el riesgo de convertir el proceso en una especie de caja de Pandora: al fin y al cabo en el Congreso se sabe lo que entra pero no lo que sale.
* Exministro de Minas y Energía y ex director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos. www.amylkaracosta.net
