Condicionadas por la geografía y la historia ecuatoriana, y por el conflicto interno de Colombia, existen seis diferencias y tensiones que los dos países deben y pueden superar en cumplimiento de la “Hoja de Ruta” que ha sido pactada.
Diego Cardona Cardona *
Esta semana se cumplen veinte meses desde el 3 de Marzo de 2008, cuando Ecuador rompió relaciones diplomáticas con Colombia, a raíz de la operación militar en Angostura. Es muy probable que justo el 3 de Noviembre puedan reunirse de nuevo los cancilleres de los dos países para seguir cumpliendo lo previsto en la llamada "Hoja de Ruta" que fue pactada en Nueva York en Septiembre y fue ratificada en Ipiales en la reunión del 9 de Octubre.
El proceso va por el camino previsto, pese a los escollos normales y a episodios como la actuación de algunas autoridades judiciales del Ecuador o al supuesto "espionaje" de funcionarios colombianos en territorio de los países vecinos que se está debatiendo en el momento. En este artículo examino las principales fuentes de tensión entre Ecuador y Colombia, las diferencias de enfoque y las perspectivas de su resolución gradual en el contexto de "La Hoja de Ruta".
1. El peso de la geografía y de la historia
Poco se piensa en Colombia acerca de la circunstancia de que Ecuador tiene sólo dos vecinos, los cuales son paradójicamente países de magnitud geográfica, demográfica y económica más importante que la del Ecuador.
El tamaño de los dos países cuenta en la actitud de los negociadores: Para algunos funcionarios ecuatorianos, con independencia de su orientación política o ideológica y también con independencia de la época de la cual hablemos, Colombia es un país de enormes proporciones, con el cual existen muchos aspectos comunes, pero con ciertas desconfianzas a la hora de negociar.
Sin embargo, hasta comienzos del siglo XXI, los problemas fronterizos más importantes del Ecuador habían sido con el Perú. Desde la época de los Incas, la guerra civil que permitió la conquista española, se presentó justamente por el espíritu autonomista de los pobladores de la altiplanicie ecuatoriana, frente al imperio con centro en el Cuzco. Precisamente por la guerra civil, el gobernante Inca se había radicado en Cajamarca, al Norte del gran Imperio. Lo que para los peruanos es visto como una alianza ("ecuatoriana") con el colonizador para debilitar al Imperio, fue percibido en el futuro Ecuador, como una guerra por su independencia. Incluso la pertenencia ecuatoriana a la Gran Colombia tenía, según todo indica, un propósito defensivo frente al Perú. Las disputas fronterizas se sucedieron a lo largo del siglo XIX; el propósito ecuatoriano era defender su acceso a la Amazonía. Estas diferencias llegaron incluso a la "guerra del Cenepa" (río fronterizo con el Perú en la región amazónica) a finales del siglo XX. La gestión diplomática de varios países del continente logró frenar una posible escalada del conflicto, que hubiera afectado profundamente a los dos países.
Pero, por otra parte, luego de su separación de la Gran Colombia, era claro que el Ecuador quería seguir existiendo como tal, y que trataría de mantener una situación de autonomía también frente a Colombia, su vecino del Norte. Sin embargo, las relaciones entre Colombia y Ecuador fueron en general muy armónicas hasta casi finales del siglo XX, y se deterioraron después de los noventa, por cuenta de varios procesos.
2. El peso de las FARC y de los desplazados colombianos
Sin excepción desde los años ochenta, los diversos gobiernos del Ecuador han tratado de "mantenerse al margen" de los acontecimientos y procesos internos de Colombia. Incluso vieron con buenos ojos la tentativa de negociar con las FARC bajo el gobierno de Pastrana Arango. Sin embargo los gobiernos colombianos, desde los años noventa, afirmaban que el "mantenerse al margen" era la expresión, no sólo de una política tibia, sino en ocasiones de simpatía o por lo menos de tolerancia hacia las FARC, que para entonces ya habían hecho acto de presencia en Nariño y en el alto y el bajo Putumayo.
Para la administración Uribe, la pretendida neutralidad de los gobiernos del Ecuador era inaceptable. Para los gobiernos ecuatorianos, en especial el de Correa, la pretensión de que declarara como grupo terrorista a las FARC era también un imposible, ya fuera por cercanía ideológica, o por "pragmatismo político", o por el temor de verse vinculados a un conflicto, o simplemente por incapacidad militar. En este caso, todas las hipótesis de conflicto con el Perú antes del siglo XXI, parecían aconsejar a los militares ecuatorianos que no se abriera un "segundo frente" de conflictividad, esta vez en el Norte del país.
El asunto tuvo altibajos, pero no pasó a mayores sino a raíz de la actuación del Plan Colombia, por una razón concreta: los territorios colombianos desde Nariño hasta el bajo Putumayo se convirtieron en su momento (y aun lo son parcialmente) en un corredor estratégico de las FARC, entre las zonas selváticas al sur del Caquetá y el Océano Pacífico. Dadas la magnitud e importancia de dicho "corredor estratégico", tiene lógica que el foco más importante de actuación en los comienzos del Plan Colombia haya sido precisamente esta región.
Fue así como por el recrudecimiento de las operaciones comenzaron a producirse desplazamientos de los habitantes de estas zonas, en especial buscando un lugar seguro que encontraron al Sur, al otro lado de la frontera y dentro del territorio ecuatoriano. Los desplazados colombianos comenzaron a afluir en grandes cantidades al país vecino, contribuyendo a la riqueza de este país, pero también originando problemas serios de atención social y de seguridad en el Norte del mismo. Ello explica quizás la percepción de algunos analistas, según la cual durante los últimos años ha comenzado a desarrollarse un espíritu nacionalista y "anticolombiano" que antes no existía en el Norte del Ecuador.
El tema de los colombianos en Ecuador constituye uno de los asuntos más importantes y dramáticos que será necesario atender en el próximo futuro, mediante acuerdos entre los dos países. Por ello, el asunto se encuentra incluido en la "Hoja de Ruta" fijada por los dos gobiernos, en dos de las Comisiones previstas al efecto: La de Seguridad y Control de la Criminalidad, y la de Desarrollo Fronterizo.
3. Insuficiente control de las fronteras
Quien habla de control de la criminalidad en la zona de frontera Colombo-Ecuatoriana, habla también de controles necesarios a varios procesos desestabilizadores en la región. Por una parte, el crecimiento de la delincuencia común, asunto muy sensible para el Ecuador. Por otra parte, el tráfico de armas ligeras y explosivos hacia Colombia, y el desplazamiento de dólares producto del narcotráfico, hacia Ecuador (un mecanismo de lavado automático, porque siendo el dólar la moneda de circulación oficial del Ecuador, cualquier dólar que entre al país se supone legal, una vez en su territorio, salvo prueba en contrario).
En una importante reunión entre expertos civiles y militares de los dos países, hace varios años, se mencionaba la existencia de por lo menos 79 pasos efectivos de frontera en la zona común de casi 600 kilómetros de longitud, 68 de los cuales no tenían ningún control, ni por parte del Ecuador ni por parte de Colombia.
Por otra parte, Colombia ha acusado en varias ocasiones a los gobiernos ecuatorianos de no vigilar apropiadamente sus fronteras, con lo cual se produciría una presencia casi permanente y numerosa de miembros de las FARC en territorio ecuatoriano, cada vez que una operación militar colombiana se aproximaba a la frontera Sur. Por su parte, los gobiernos del Ecuador han acusado a Colombia de no cuidar ella misma sus propias fronteras; aducen que los miembros de las FARC, antes de pasar a territorio ecuatoriano, pasan por zonas fronterizas muy amplias del territorio colombiano, sin que sean detectados o interceptados por las Fuerzas Militares colombianas.
Como se ve, percepciones cruzadas razonables de lado y lado, que es necesario ventilar en negociaciones francas y abiertas entre los dos países.
4. El efecto ambiental de las fumigaciones
Ecuador acusa a Colombia (y ha llevado el tema a la Corte de La Haya) de daños y de riesgos ambientales como consecuencia de las fumigaciones. Aduce que la aspersión cerca de la frontera común termina afectando la zona selvática del Ecuador, pues las partículas de productos empleados para la fumigación traspasan por vía aérea los ríos fronterizos, al mismo tiempo que terminan, por el ciclo de lluvias y corrientes, por llegar a dichos ríos, con un impacto sobre la fauna y la calidad del agua. Este asunto es particularmente importante para el gobierno actual del Ecuador, dado el alto interés en el tema ambiental que manifiestan algunos grupos y corrientes políticas que apoyan al presidente Correa; de hecho, la primera canciller de Correa era vista como cuota de los movimientos ambientalistas que contribuyeron a la elección del nuevo presidente.
El gobierno colombiano aduce, por su parte, que las fumigaciones aéreas se han suspendido en la región más cercana a la frontera, pero que no siempre es posible llegar allí con programas de extinción voluntaria de cultivos, dada la presencia activa de las FARC.
Este asunto por supuesto tiene dos posibles vías de tratamiento. Una, la judicial internacional que, según lo acordado en Nueva York y en Ipiales, no será tema de discusión antes de la reanudación formal de relaciones que está por venir. Y otra, la existente en el terreno, en el cual sólo un entendimiento entre los dos países puede proveer soluciones apropiadas.
5. Problemas de seguridad
El más significativo como precondición ecuatoriana para la regularización de las relaciones binacionales, ha sido el compromiso de Colombia de no volver a incursionar militarmente en territorio del Ecuador. La otra cara de la moneda ha sido el compromiso asumido por el Ecuador de "no tolerar la presencia de grupos armados ilegales en el país".
Sin estos dos compromisos firmados por los gobiernos no hubiera sido posible avanzar en la regularización de las relaciones binacionales. Sin embargo será necesario hacerle seguimiento cercano a este doble propósito. En el futuro habrá seguramente situaciones que pondrán a prueba la capacidad logística y, sobre todo, la confianza mutua para llevar a cabo estas tareas: unas, de auto-contención, y otras de acción más decidida. No es difícil percibir que en la lógica de Colombia, la auto-contención depende del otro componente; y que en la lógica ecuatoriana, las acciones se limitan al lado ecuatoriano de la frontera, con fuerzas exclusivamente ecuatorianas. Posiblemente no haya un ambiente propicio en el corto plazo para acciones altamente coordinadas, como se desarrollan de común acuerdo en ríos fronterizos entre Colombia y Perú.
A raíz de las acciones y acusaciones recíprocas entre instancias y organismos de seguridad de Venezuela y de Colombia referentes al supuesto "espionaje" o aún a "operaciones encubiertas" de cada gobierno en territorio del otro, el presidente Correa declaró esta semana que "de comprobarse el espionaje no se normalizarían las relaciones"; sin embargo no se ha hablado de incidentes que afecten a Ecuador, y el DAS aclaró que sus operaciones de "contrainteligencia" sobre actividades de otros gobiernos se adelantan "exclusivamente en territorio colombiano"[1]. Este es un nuevo ejemplo de las tensiones que sobrevendrán en el camino y que – esperemos- serán manejadas con tacto de parte y parte.
6. Problemas judiciales
Las acciones en curso, en instancias judiciales del Ecuador, constituyen una fuente de dificultades importantes en el proceso de negociación entre los dos países. Ecuador aduce que allá existe, como en cualquier democracia, la división entre poderes o ramas del poder, y que el Ejecutivo no puede incidir sobre decisiones de orden jurisdiccional. Sin embargo, este asunto plantea un problema práctico para restablecer la necesaria confianza recíproca: si este tipo de acciones judiciales aumentan en número o si prosperan en instancias superiores al de los jueces municipales o provinciales, surgirá un escollo de enorme gravedad para la buena relación binacional.
El entendimiento y las medidas de confianza se desarrollan precisamente entre quienes tienen razones o argumentos para ver las cosas desde orillas opuestas. Pero ello requiere la voluntad de aproximación, no la de intentar juzgar al otro como si se tratara de un delincuente. Con el mismo criterio podrían prosperar procesos judiciales en Colombia en contra de autoridades de países vecinos (Ecuador incluido), o hubieran prosperado acciones judiciales internas en contra de gobernantes "del otro lado" en la guerra fría en Europa. Un proceso judicial de esta naturaleza solo conduciría a dinamitar la aproximación entre los dos gobiernos.
El próximo paso
Precisamente por ello, y pese a la gravedad del asunto, se ha decidido avanzar de momento, por lo menos en una etapa inicial, mediante el nombramiento eventual de quienes tendrán a su cargo la gestión diplomática cotidiana en las dos capitales; hablamos de los llamados "encargados de negocios", que son funcionarios diplomáticos, pese a lo que indica el nombre. Se trata del rango siguiente al de Embajador, a falta del mismo. No es lo ideal, pero sería un avance muy importante. En caso de producirse, no pueden los dos gobiernos equivocarse en esta escogencia: de lado y lado deberán ser personas cercanas al Ejecutivo, con gran capacidad de gestión diplomática y conocimiento de los temas en curso. El día a día del proceso negociador tendrá que ser facilitado por estos funcionarios.
En definitiva, las diferencias son importantes, pero se han ido poniendo en evidencia, lo cual es muy positivo. Ignorar o soslayar la existencia de puntos de vista distintos y en ocasiones contradictorios, no corresponde a la diplomacia desde que pasó el siglo XIX. Las cuentas claras hacen los buenos amigos. Para Colombia y para el Ecuador es muy importante una buena relación binacional; y es fundamental que los temas de discordia se ventilen en las instancias apropiadas: La posible reactivación de la Comisión Binacional de Frontera (el caso test será el de las acciones judiciales internas), así como las reuniones previstas de la Comisión de Seguridad, la de Desarrollo Fronterizo y la de Asuntos Sensibles son de la mayor importancia. La intermediación o facilitación del Centro Carter y de la OEA han sido también cruciales hasta el momento. Se verá con el curso de los meses si la sinceridad, el tono y la confianza mutua pueden permitir mayores avances. Para los dos pueblos, el colombiano y el ecuatoriano, lo que está en juego no es poca cosa.
* Ph.D., Ex Viceministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Director, Observatorio Latinoamericano, Universidad Javeriana, Bogotá, dcardonc@yahoo.com
Nota de pie de página
[1] El Tiempo, 1 de Noviembre de 2009, p. 1-6
