El acto legislativo de incremento en el Sistema General de Participaciones: un triunfo de la clase política, una derrota para el país

La justificación del Acto Legislativo estuvo montada sobre dos mitos: que los territorios habían disminuido sus ingresos provenientes por el sistema de participaciones, y que el crecimiento del gobierno central en las últimas décadas fue producto de una voluntad centralista de funcionarios del gobierno nacional.

En un proceso bastante rápido y que estuvo la mayoría del tiempo por fuera del debate público fue aprobado de manera casi unánime en el Congreso el Acto Legislativo (AL) que modifica la Constitución en lo relacionado con el Sistema General de Participaciones. Consiste en un incremento de la participación de los Departamentos y Municipios en los ingresos corrientes de la Nación hasta llegar al 39,5 %. Actualmente, ese porcentaje, si se aplican los criterios contemplados en el artículo vigente 357 de la Constitución y se toman los datos del presupuesto del año 2024, está en el 23 %. Es decir, a pesos de hoy la transferencia de recursos adicionales que debe trasladar el gobierno nacional a las entidades territoriales será de algo más de cincuenta billones de pesos. 

Con toda la razón , este proyecto fue objeto de observaciones del  Comité Autónomo de la Regla Fiscal, del Banco de la República, de Fedesarrollo, y de exministros y ex viceministros de Hacienda. El propio Ministerio de Hacienda se había manifestado, al exigir en contra de esta iniciativa, en comunicación del pasado 31 de mayo, que cualquier propuesta en el monto de las transferencias debería ir acompañada de “un análisis detallado de las competencias a cargo de cada uno de los niveles de gobierno, en el que se tenga en cuenta que la Nación se ve afectada en la misma proporción que se pretenda transferir a las entidades territoriales”.  

En ningún momento los promotores del proyecto de AL, ni nadie más en el Gobierno, ni alguno de los ponentes en las etapas de discusión en el Congreso, se ocupó de hacer este análisis que exigía el Ministerio de Hacienda. Si lo hubieran hecho, habrían llegado a la conclusión de que esa equivalencia entre las posibles competencias a ser trasladadas y los recursos que debe transferir adicionalmente la Nación era imposible de cumplir. Al mirar el presupuesto de ingresos corrientes de la Nación que el Gobierno incluyó en el proyecto de presupuesto para 2025 (y que, como se sabe, no fue aprobado por el Congreso, pero será expedido por decreto), la suma del servicio de la deuda nacional; los gastos de personal; las pensiones y asignaciones de retiro; los aportes al sistema de seguridad social en salud, al SENA, al ICBF (los aportes a  estas dos entidades deben crecer legalmente dos puntos por encima de la inflación); el aporte obligatorio a las universidades públicas nacionales, y los aportes del Sistema General de Participaciones (con su fórmula actual) suman $362 billones, es decir, el 118 % de los ingresos corrientes proyectados en ese mismo presupuesto. Para poder pagarlos, el Gobierno debe endeudarse en ese 18 % faltante, endeudamiento al que habría que sumarle lo que exija la inversión programada. 

La justificación del Acto Legislativo estuvo montada sobre dos mitos: uno, que los territorios habían disminuido sus ingresos provenientes por el sistema de participaciones, y otro, que el crecimiento del tamaño del gobierno central en las últimas décadas había sido producto de una voluntad centralista de funcionarios del gobierno nacional. Ocupémonos de cada uno de ellos: 

Mito 1  

Los territorios han salido perjudicados, porque han disminuido las transferencias del Sistema General de Participaciones. 

He calculado el comportamiento de las transferencias de la Nación al Sistema General de Participaciones entre el año 2000 y el 2024, en pesos constantes del año 2015. El monto transferido en el año 2024 es el doble del transferido a los departamentos, distritos y municipios en el año 2000 bajo el sistema de transferencias corrientes diseñado en la Constitución de 1991. Como porcentaje del Producto Interno Bruto, las transferencias eran del 4 % en el año 2000, y en el 2024 son del 4,2 %. 

Es necesario añadir, por otra parte, el efecto del cambio constitucional en el Sistema General de Regalías, ordenado por el Acto Legislativo No 5 de 2011, que los sustrajo del Presupuesto General de la Nación y que determinó que fueran transferidos íntegramente a las entidades territoriales. No dispongo de estadísticas históricas (es una lástima que no estén publicadas en alguna página del Gobierno) de cuánto era la transferencia de la Nación a las regiones con estos recursos antes de 2011, lo que me impide analizar lo recibido por las entidades territoriales con recursos que antes hacían parte del Presupuesto General de la Nación. 

Mito 2 

El crecimiento de los ingresos y de los gastos del gobierno central nacional es consecuencia de la ambición de poder de unos burócratas de ese mismo gobierno. 

Es cierto que se ha presentado un crecimiento importante tanto en los ingresos como en los gastos del gobierno central nacional. Los ingresos corrientes de la Nación eran del 10,3 % del PIB en el año 2002 y pasaron a ser del 17,1 % en 2024 (este último año según datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)). Los gastos, a su vez, han pasado del 16,5 % del PIB en 2000 al 22,8 % en 2024 (nuevamente según el MFMP). 

Este comportamiento tiene diversas causas, que tienen que ver con disposiciones constitucionales y legales y con el cumplimiento de sentencias de la Corte Constitucional. Hacer una lista de todas ellas es imposible en este espacio. Simplemente valga la pena señalar algunas. 

Disposiciones constitucionales

Estas obligaciones del gobierno nacional no se pueden reformar con la Ley de competencias. Sería necesario reformar la Constitución. Entre ellas está la obligación de financiar el funcionamiento del sistema judicial, del Congreso de la República, de los órganos nacionales de control (Procuraduría, Contraloría, Fiscalía), del sistema electoral (Registraduría nacional del estado civil), lo cual incluye la financiación de las elecciones y aporte a los partidos políticos para la financiación de sus campañas, reglamentadas por la Ley 1475 de 2011. 

El artículo 187 de la Constitución obliga a que la asignación a los miembros del Congreso se reajuste cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central. Como periódicamente se han ajustado en términos reales las remuneraciones de maestros, de miembros del poder judicial, de miembros de la fuerza pública, ello ha creado un mecanismo perverso de incrementos exagerados en estas remuneraciones. Mientras en 1991 un congresista ganaba 13,8 salarios mínimos, hoy gana 37 salarios mínimos. 

Disposiciones legales 

El artículo primero de la Ley 819 de 2003 dice que en el MFMP de cada año, el Gobierno debe calcular el costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior. Esta obligación la han cumplido religiosamente todos los gobiernos, desde el primer MFMP, elaborado en el año 2004. Pues bien, me he puesto en la tarea de revisar todos esos documentos producidos hasta el momento. Hasta diciembre de 2023 se han expedido 270 leyes que han generado un costo verificable y permanente por valor de $31 billones (en precios de 2024). Al ello hay que sumar las leyes que, según los MFMP, no tienen un costo fiscal verificable. La mayoría de estas leyes tuvo iniciativa parlamentaria. Es decir, la misma clase política que hoy se queja de la centralización y que por lo tanto apoyó el AL, ha sido la responsable del crecimiento del tamaño del gobierno central y de la pérdida de participación de los territorios en la estructura del gasto consolidado del sector público.

Por otra parte, existe una contradicción evidente entre los artículos 1 y 2 del AL. Mientras en el primero se dice que “la transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias adicionales entre la Nación y las entidades beneficiarias se hará de manera gradual, simultánea y equivalente, de modo tal que no comprometa el marco constitucional de la sostenibilidad fiscal del Estado y sea compatible con el MFMP y la Regla Fiscal”, en el artículo segundo se establece una fórmula taxativa para el crecimiento de esas participaciones, en doceavas partes, hasta llegar al 39, 5 % de los ingresos corrientes de la Nación. 

La Ley de Competencias, una tarea titánica 

El gobierno nacional, en un período de doce meses a partir de la expedición del AL, deberá presentar un proyecto de ley orgánica que se encargará de organizar el sistema general de competencias a cargo de la Nación, los Departamentos y Municipios, y la distribución de competencias entre niveles de gobierno, y, además, de efectuar los ajustes necesarios en la estructura de la administración pública.  

No creo que ello sea posible. Es una reforma administrativa impresionante. Por otra parte, en ningún momento se prevé que la ley aprobada tenga una consecuencia que desde ya sospechamos: que el incremento en el SGP sea superior al ahorro para el Gobierno por el menor costo de las competencias trasladadas. 

Vale la pena señalar que en repetidas ocasiones los críticos del AL les preguntamos a los promotores del proyecto cuáles eran sus ideas sobre las entidades de orden nacional que deberían trasladarse, reestructurarse o descentralizarse, y nunca obtuvimos respuesta. O bien no lo sabían, en cuyo caso fueron absolutamente irresponsables, o (menos probable) lo sabían y no quisieron decirlo, en cuyo caso fueron oportunistas en extremo, puesto que sabían que ello generaría resistencia para la aprobación del AL. 

Tragedia de los comunes 

La parábola de los comunes, propuesta por Garrett Hardin en 1968, cuenta la situación en que un prado de uso común es compartido por varios pastores, propietarios de animales que lo utilizan. Al principio, el prado alcanza para alimentar a todos los animales. Pero con el tiempo, cada uno de los individuos observa que puede enviar más animales al prado. Llega el momento en que el prado comienza a agotarse. Ninguno de los individuos tiene interés en disminuir el número de animales de que es dueño, pues sabe que si lo hace, otros se aprovecharán para enviar más. La sobrexplotación del recurso termina por agotar el prado y perjudicar a todos los pastores. 

El gobierno nacional es un recurso común. Muchos miembros de la clase política ven las finanzas nacionales como el recurso que deben explotar al máximo. A través de leyes sucesivas se incrementan las responsabilidades, y por lo tanto sus gastos, y paralelamente se les exige mayor transferencia a los territorios. La destrucción de ese recurso común no les preocupa. Al resto de ciudadanos sí debería importarnos. 

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