Mirada de conjunto y de balance alrededor de esta política: qué es una “vivienda digna”, qué han hecho -y que no han hecho- el Estado y el gobierno, aciertos y lunares en los proyectos subsidiados de vivienda, una política integral para Colombia.
Fabio Giraldo*
Tierra y plusvalía
En los otros artículos de esta serie discutí desde distintos ángulos los alcances y limites del plan de vivienda del gobierno Santos y formulé observaciones para una mejor regulación del sector, especialmente en lo tocante a la tierra y otros insumos básicos para la construcción.
Dije así que el Estado colombiano no ha utilizado los mecanismos previstos en la ley para regular la tierra urbanizada y ha permitido que este insumo se maneje bajo la lógica exclusiva de intereses privados. Un ejemplo contrario aunque dudoso es el de Bogotá, donde se ha improvisado una regulación desordenada y con muy pocos efectos prácticos, desconociendo el carácter mixto de la economía colombiana.
Las plusvalías no deben ser apropiadas exclusivamente por el sector privado.
Ante esta situación los constructores privados han optado por pagarles a los dueños de la tierra las plusvalías del suelo que, según la ley, deberían ser compartidas con el Estado. Las plusvalías urbanas son en parte producto del esfuerzo colectivo, pues una mayor población (resultante del crecimiento vegetativo y del proceso de urbanización) y el aumento de ingresos que conlleva el crecimiento económico se traducen en aumentos del precio de la tierra urbanizable –o sea que producen unas rentas que no serían posibles sin el esfuerzo de la comunidad.
Por esta simple razón, las plusvalías no deben ser apropiadas exclusivamente por el sector privado.
¿Qué es una vivienda digna?
Pero la discusión no se limita al manejo de la tierra urbanizada. Muchos han criticado la política de vivienda “gratis” y han discutido el tipo de vivienda que efectivamente disfrutan o disfrutarán las familias beneficiarias del programa.
Sin ahondar en tales críticas, cabe anotar que el programa mejora la calidad de vida de muchas familias y por eso hay que elogiar el modo como el Ministro de vivienda ha abordado el debate.
Sin duda es el inicio de un proceso gradual, que habrá de consolidarse para evitar distorsiones en la distribución del ingreso. De manera especial hay que cuidarse de las definiciones académicas de una “vivienda digna” que no consultan las realidades de extensión de la pobreza y de recursos disponibles.
“Vivienda digna” es la que promueve un gobierno legítimamente constituido – aunque no necesariamente cumpla unos estándares ideales-. Esta definición “resuelve” en la práctica el precepto constitucional y abre la discusión sobre los déficits cuantitativo y cualitativo a nivel territorial, esto es, en relación con lo urbano y lo rural.
Como sostengo en otro lugar, esa definición debería ser la base para discutir sobre el cumplimento de los derechos económicos, sociales y culturales, y para evaluar el avance en el cumplimiento de los mismos.
Este es un aporte fundamental del gobierno, y en efecto se aproxima a la concepción de los derechos de Naciones Unidas, pues garantiza su carácter progresividad es decir, su realización gradual supeditada a la disponibilidad de recursos. Esto implica aumentar la cobertura y calidad de manera continua, construir sobre lo construido, y evitar los retrocesos.
Tal habría de ser el núcleo de la discusión sobre las bondades del programa: lo que el gobierno considera como vivienda digna como punto de referencia adecuado para la medición y discusión a partir de una línea de base sobre el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda.
Rápidamente, y para facilitar una discusión ajena a tecnicismos y disputas entre arquitectos, economistas y urbanistas sobre los problemas de calidad y cantidad, tamaños de las viviendas, etc., en la siguiente gráfica trato de ilustrar el problema:
Al igual que en otros bienes y servicios donde interviene la política pública, el déficit de vivienda no solo cambia en el curso tiempo sino que alude a realidades concretas – lo cual implica la necesidad de estadísticas o mediciones periódicas para evaluar los planes o los cambios en el déficit.
Si por convención metodológica, trazamos la línea base donde la ha definido el gobierno Santos, tendremos una figura espacial para mejor discutir los alcances y las limitaciones de las políticas públicas. No es este el lugar para examinar el detalle de estas metodologías, pero sí para señalar algunas de sus consecuencias prácticas:
1. El déficit es dinámico, no solo en la creación sino en la destrucción de vivienda.
2. La vivienda es un bien complejo: el todo no es igual a la suma de sus partes. Bajo esta premisa, la política de vivienda debe ser integral: los programas y proyectos que la integran forman un todo.
3. Lo anterior implica un trabajo sistémico: articular y aprovechar la interdependencia de los mercados.
4. La política también es sinérgica; por eso el impacto sobre la calidad de vida es el resultado coherente de la articulación entre el derecho constitucional (la vivienda digna) y la dinámica económica.
5. En un Estado social de derecho, orientado hacia el desarrollo humano, no es posible discutir las políticas de vivienda sin hacer una conversión entre lo que significa la vida urbana y la vida rural. Dicha conversión solo es posible con nuevas definiciones del déficit, donde se haga posible una especie de “igualdad” entre los habitantes del campo y los de la urbe.
6. Una definición de la vivienda digna implica un cambio de política y por tanto el diseño de metodologías de medición y análisis, con las que aún no cuenta el país. Sin este instrumento de carácter técnico-científico, todo balance se verá abocado a la monofonía técnico-económica donde se confunden los valores con los precios, y la constitución y las leyes del derecho con la eficiencia de los mercados.
 Urbanización Plaza de la Hoja en Bogotá. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
Las viviendas “gratis”
Los criterios anteriores sirven para evaluar la política de vivienda y en especial la de mayor impacto social: el programa de vivienda “gratis”.
Este programa ha contado con un presupuesto y cobertura sin precedentes: 4,2 billones de pesos, en 226 municipios y con 281 proyectos, distribuidos en sistemas de intervención, número de viviendas, área construida y valor total de las soluciones, como se puede observar en el cuadro siguiente:
Fuente: Informe de Gestión del Ministerio de Vivienda al Congreso de la República Junio 2013 – Mayo 2014
Adicionalmente, el gobierno aspira a construir 400.000 nuevas viviendas antes de 2018, en una estrategia compuesta de cinco partes:
“Vivienda digna” es la que promueve un gobierno legítimamente constituido – aunque no necesariamente cumpla unos estándares ideales
1.100.000 nuevas viviendas “gratis”;
2. 86.000 viviendas para ahorradores con ingresos entre uno y dos salarios mínimos legales vigentes (smla);
3. “Mi casa ya” para otras 100.000 familias con ingresos de dos a cuatro smlv, con subsidios de 20 millones de pesos;
4. Subsidios a la tasa de interés para bajar las cuotas mensuales, y
5. Adopción del leasing habitacional.
Esta es la versión oficial. El gobierno tiene proyectos para mostrar, pero no son pocos los que presentan problemas de localización, vías de acceso, dotación de servicios públicos, costos ocultos en la intervención del Estado, serios y previsibles problemas de convivencia en el futuro y demás externalidades negativas.
Un enfoque integral
Si en contextos de déficits visibles de hábitat el gobierno no interviene con una política social e integral de desarrollo humano, no solamente asistiremos a grandes y graves violaciones de los derechos humanos, sino a la destrucción de bienes públicos esenciales para la cohesión social.
Esta no se logra llevando el Estado donde no ha estado en una versión meramente física de la vivienda, sino buscando que los pobres sean objeto de políticas de ingresos y empleo, para interactuar activamente, y no de forma residual, en el mercado.
La vivienda en general, y la vivienda “gratis” en particular, es una vía para modernizar el país, pero en las urbes esta tarea estará incompleta si no se ofrecen oportunidades efectivas para que los beneficiarios participen en programas de actividades productivas.
Para eso deben romperse y transformarse las políticas y poderes fácticos, que han convertido las reglas de juego en un juego truncado a favor de los que tienen riqueza y poder, transformando la política en la capacidad de los dueños del poder económico de apadrinar con dádivas a las demás instancias del poder, y erosionando la legitimidad democrática de las instituciones y de la ley.
En Colombia es preciso regular los monopolios a través de la competencia, con políticas activas del Estado que garanticen el juego limpio y la innovación. Esta no es una tarea de un Ministerio dedicado a la inversión física sin el fruto de la coordinación efectiva con el conjunto de la sociedad.
Para lograr desarrollo humano y social, hay que partir de una visión global del territorio, donde lo urbano y lo rural se vean en sus enlaces y complementariedades, evitando falsas oposiciones, que impiden aprovechar sus diferencias reales. Lo rural es irreductible a lo urbano, y la vida ciudadana no es posible sin comprender la existencia de la vida individual y colectiva en su conjunto.
La vivienda de interés social, incluida la vivienda “gratis” es, simultáneamente, derecho y mercancía o, en términos de Amartya Sen, un bien de mérito: responsabilidad del Estado, cuya privación afecta las dotaciones iníciales y consecuentemente al desarrollo de capacidades y el nivel de calidad de vida.
Por eso mismo en materia de vivienda el mercado se debe articular con la política social a través informaciones y análisis sobre la situación de los derechos sociales, económicos y políticos, extendiendo el concepto de igualdad jurídica y por ende el de los derechos ciudadanos.
Para esto, las políticas públicas no pueden ser solo urbanas, políticas de edificación para hacer crecer la economía. Ellas deben hundir sus raíces en políticas ciudadanas y territoriales, que asuman los compromisos esenciales de un Estado social de derecho.
Economista, miembro de número de la Academia Colombiana de Economía.
