El programa social bandera del gobierno ha tenido indudables aciertos, pero cada vez más demuestra que no puede ser una estrategia de largo plazo para paliar la desigualdad en Colombia. ¿Qué ha hecho y qué más puede hacer?
Harvy Vivas Pacheco*
¿Bueno o malo?
Los programas de transferencias monetarias condicionadas consisten en entregar subsidios en dinero a las familias pobres que se comprometen a cumplir ciertas acciones en su propio beneficio, como enviar a los niños a la escuela y llevarlos a controles médicos y de vacunación.
Estos programas tienen más larga tradición en Brasil y México, donde existen desde la década de 1990. La versión colombiana (Familias en Acción) fue adoptada en 2000 con el propósito de ayudar a reducir la pobreza, la vulnerabilidad y la desigualdad de ingresos entre las familias del país.
Este programa (ahora en su continuación, Más Familias en Acción) atiende a familias vulnerables con niños y adolescentes menores de 18 años que se encuentran en situaciones críticas de pobreza, así como a familias de comunidades indígenas y desplazadas por la violencia que cumplen con los criterios de elegibilidad para quedar inscritas en los registros del Sisbén III, la Red Unidos, el Censo Indígena o el Registro Único de Víctimas.
Los modelos de intervención social mediante transferencias monetarias condicionadas siempre han suscitado controversia como estrategia para aumentar la dotación de capital humano, cerrar la brecha social y combatir la pobreza:
- Según sus defensores, se trata de una vía efectiva para poblaciones en condiciones de pobreza extrema y con desventajas acumuladas, porque amplían el acceso a la educación, a la salud y modifican los patrones de nutrición de las familias, así como la talla y el peso de los niños.
- Para sus contradictores, sin embargo, las transferencias distorsionan la asignación de recursos del gobierno, fomentan la dependencia del paternalismo estatal, desalientan el emprendimiento y ayudan poco o nada a mejorar la productividad.
La evidencia empírica internacional muestra resultados eficaces a corto y mediano plazo, pero deja dudas sobre este tipo de programas como estrategia de mayor alcance.
Ventajas
 Institución Industrial Carrasquilla Industrial en Quibdó, Chocó. Foto: Ministerio TIC Colombia |
Las virtudes y logros del programa sin duda son importantes para una sociedad como la colombiana que – no obstante sus esfuerzo para ingresar al club de los países de clase media- lleva todavía la carga de la pobreza.
Los programas como Más Familias en Acción exigen un flujo de recursos durante muchos años.
- El programa cubría en 2015 a 2,7 millones de familias (con 4,8 millones de niños y adolescentes), y su costo superaba los 2,27 billones de pesos.
- Es evidente que en muchas zonas del país desatendidas en décadas anteriores se ha reducido el ausentismo escolar y las condiciones de salud han mejorado, pese a la persistencia de trampas de pobreza en La Guajira, Cauca y Chocó. La deserción en educación básica secundaria también ha disminuido en muchos municipios que presentaban tasas elevadas.
- Las transferencias se condicionan a que las familias cumplan los compromisos de escolarización de los niños y adolescentes, asistencia a citas médicas y a controles nutricionales y de peso. El programa establece incentivos diferenciales entre la educación preescolar y la básica primaria, a la vez que introduce un sistema de castigo para las familias que incumplan la corresponsabilidad en los controles médicos y en el envío de los niños a la escuela.
- Los montos de las transferencias intentan favorecer a los municipios rurales con mayores niveles de pobreza multidimensional. En tal sentido, el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), ejecutor del programa, tiene en cuenta las disparidades regionales en la distribución de la pobreza.
Desventajas
Ahora bien, tal como lo destacan diversos estudios sobre el programa y los balances recientes del Banco Interamericano de Desarrollo, los tropiezos institucionales, territoriales y tecnológicos, las disparidades y las disímiles magnitudes de la pobreza municipal, así como la complejidad de los arreglos políticos regionales, han llevado a transformaciones operativas del programa sobre la marcha.
Los obstáculos que llevaron al ensayo y al error durante más de una década trajeron varios cambios, como:
- La revisión de los procesos de inscripción mediante nuevos operadores en las regiones,
- La revisión de las estrategias y mecanismos de certificación del cumplimiento de las corresponsabilidades de las familias,
- La verificación en el Sistema Integrado de Matrículas (SIMAT),
- El envío de los subsidios en dinero a las cuentas bancarias que se sugiere crear a los beneficiarios, y
- La inclusión de un nuevo operador bancario.
Esta complejidad creciente ha traído mayores costos en la auditoría de las operaciones y en el seguimiento e investigación de los procedimientos fraudulentos de los operadores locales, las familias y los políticos clientelistas que intentan vulnerar el blindaje del Sistema de Información de Más Familias en Acción (SIFA).
Además de los costos crecientes, el programa afronta riesgos que distorsionan los procesos de identificación y focalización de las transferencias, entre los que se destacan:
- La asignación errónea de familias al Sisben III, descubierta recientemente por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), mediante el cruce de diversos registros de estadísticas sociales, económicas y de seguridad social;
- Los registros fraudulentos de niños y adolescentes “fantasmas” en el Sistema de Matrículas Escolares (SIMAT) que alteran los reportes agregados de los municipios y resultan de prácticas corruptas o clientelistas en los municipios.
- La insuficiente articulación del programa con las demás estrategias para reducir la pobreza. Aunque hay que aclarar que hoy el DPS aumenta sus esfuerzos de integración con los programas de primera infancia, jóvenes en acción y ahorro para la vejez, e intenta incluir a los grupos que todavía se encuentran por fuera del sistema de seguridad social.
Los retos
 Colegio en aldea Wayúu en el Santuario de flora y Fauna los Flamencos. Foto: Michael (a.k.a. Moik) McCullough |
Las cifras sobre pobreza en Colombia, medida con el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), muestran que ésta se ha reducido hasta un 28 por ciento en el agregado nacional. Sin embargo llega a un 45 por ciento en las zonas rurales y con un ritmo de decrecimiento menor que en los municipios con aglomeraciones urbanas, donde el IPM es de 37 por ciento.
Estos guarismos llevan a pensar que los esfuerzos de inversión social y los programas como Más Familias en Acción exigen un flujo de recursos durante muchos años para lograr sacar a las familias más vulnerables de las trampas de pobreza que en muchos casos se trasmiten de una generación a la siguiente.
Las transferencias monetarias condicionadas son solo una pieza más de una estrategia integral.
Los criterios progresivos del programa que favorecen a los municipios rurales y más apartados de las grandes capitales son un acierto, pero es necesario superar los obstáculos que impiden tener efectos positivos mayores. También son positivos el aporte del programa a mejorar la dotación de capital humano de las familias y sus impactos de corto plazo. Pero a mediano plazo:
- ¿Para qué sirve esta mayor dotación si los pobres no pueden utilizarla, si no encuentran empleo y no pueden ejercer sus destrezas y habilidades en el mercado laboral?
- ¿De qué sirve esta mayor dotación si persisten las restricciones insalvables para acceder al crédito productivo y a los recursos para financiar la educación superior?
Preguntas como las anteriores revelan que las transferencias monetarias condicionadas son solo una pieza más de una estrategia integral para construir una sociedad justa y con mejores oportunidades para las familias pobres.
La articulación horizontal de los beneficiarios adolescentes con programas de acceso al empleo, programas de apoyo a jóvenes emprendedores y las facilidades de ingreso a la educación superior mediante el estímulo a nuevos talentos, permitiría romper la inercia que impide una mayor movilidad social de las familias incluidas en el programa Más Familias en Acción.
* Profesor titular del Departamento de Economía, miembro del Grupo de investigación en Economía Regional y Ambiental (GERA) del Centro de Investigaciones Socioeconómicas (CIDSE) de la Universidad del Valle (Cali).
