Otra vez tendremos reforma tributaria, y otra vez nos quedaremos en retoques. El sistema tributario colombiano está lleno de injusticias y de trabas que podrían remediarse. El experto autorizado enuncia los problemas principales y propone los cambios necesarios, comenzando por el impuesto de renta, la llamada doble tributación, la proliferación de exenciones y la agilidad de la administración.
Horacio Ayala*
Cosmética
El proyecto de reforma tributaria va a ocupar un lugar importante dentro de la agenda del Congreso y en el interés de los colombianos en los próximos meses.
Sus objetivos sin embargo no incluyen elevar el recaudo, porque en las declaraciones de los funcionarios se advierte un cierto conformismo con el nivel actual de ingresos tributarios y porque, en aras de la competitividad, se ha anunciado inclusive una reducción de las tarifas para los inversionistas. También se sabe que no habrá un proyecto de reforma integral sino uno de ajustes, como ya es tradicional.
Cualquiera sea el alcance de la propuesta que el gobierno tiene en mente, el sistema tributario de Colombia, y en especial el impuesto sobre la renta, requiere cambios drásticos y urgentes, así sea sólo para enmarcarlo dentro de los principios de equidad, progresividad y eficiencia previstos por la Constitución. Es lo mínimo que podría pedirse cuando se están celebrando los éxitos de la Carta de 1991 y se aumenta el ya copioso capital político del gobierno.
Sin embargo, es muy probable que una ley de ajustes no sea suficiente para lograr los cambios necesarios. Veamos lo que decía el actual Ministro de Agricultura en un documento publicado hace cinco años, cuando se debatía el mismo tema, en circunstancias similares:
“Las reformas estructurales de los tributos son algo así como las hidroeléctricas: son obras de una magnitud tal que hay que diseñarlas y construirlas cuando no se necesitan, porque cuando se requieren no hay tiempo de hacerlas” [1].
La equidad es esencial
Desde el punto de vista tributario, se cumple el principio de equidad cuando todos los ciudadanos, sin excepción, están sometidos a los impuestos bajo las mismas reglas, y además, cuando las cargas tributarias afectan a los ciudadanos en la medida de sus capacidades económicas.
Es evidente entonces que se rompe este principio cuando algunos escapan total o parcialmente a las obligaciones tributarias. Es censurable si lo hacen utilizando mecanismos de evasión o elusión, pero no lo es menos cuando estas excepciones están consagradas en las leyes, sin justificación legítima, más aún, si han sido obtenidas como contraprestación de favores electorales, caso nada extraño en nuestro país.
Las prebendas tributarias -con mayor razón si son discrecionales- destruyen la equidad y la justicia del tributo, porque elevan las cargas de los contribuyentes que no son favorecidos y además conducen a intensificar las ya de por sí grandes desigualdades.
A pesar de que se considere, casi como un dogma, que la redistribución del ingreso tiene lugar a través del gasto, principalmente del gasto social, los impuestos que se esconden no se reintegran a la economía, precisamente porque se esconden, ya sea en el país o en el exterior.
Progresividad
La progresividad está ligada a la equidad y a la justicia: en virtud de este criterio los impuestos deberían aumentar más que proporcionalmente con la capacidad económica de los contribuyentes. Por esto la progresividad se asegura con más facilidad a través de los impuestos directos, como el de renta.
En opinión de muchos, este mismo objetivo se consigue a través de los impuestos indirectos, particularmente el impuesto al valor agregado (IVA), pues se supone que el poder económico se traduce en poder adquisitivo, de manera que más consumo de bienes y servicios se traduce en mayores impuestos. Esto es cierto, pero mientras el consumo sea voluntario, no cuando corresponde a bienes o servicios indispensables.
Por esta razón existe una tendencia a preferir los impuestos directos en el diseño de los sistemas tributarios. Colombia ha tratado de seguir ese ritmo, pero muy lentamente: los recaudos del impuesto de renta en 2010 representaron el 47,8 por ciento del total de los impuestos nacionales[2].
Injusticia en impo-renta
Pero aún así, el impuesto de renta en Colombia es abiertamente injusto, porque no es progresivo, sino proporcional. De acuerdo con las declaraciones presentadas, el impuesto de renta a cargo de las personas naturales escasamente llega al 8 por ciento del total, de manera que el 92 por ciento lo pagan las sociedades[3].
Pero como la tarifa de las sociedades es plana (33 por ciento) y los socios y accionistas no pagan impuesto cuando las utilidades han sido gravadas a la sociedad, quiere decir que el 92 por ciento del impuesto de renta que se recauda en Colombia grava por igual a todos los dueños de las sociedades, a la misma tarifa plana, sin consultar su capacidad económica.
Al dueño del gran grupo económico se le aplica la misma tarifa que al trabajador que logró adquirir 10 acciones. De manera que, si bien tenemos un régimen que en teoría consagra la tarifa progresiva para las rentas de trabajo, ésta tiene aplicación únicamente en el 8 por ciento del impuesto de renta recaudado.
Y el fenómeno se extiende a los demás impuestos, cargas y sobretasas que se imponen a las sociedades, por ejemplo el impuesto de patrimonio. Este impuesto, dirigido regularmente a los contribuyentes con mayor capacidad económica, a través de las sociedades lo pagan también los accionistas medianos y los más pequeños, aquellos cuyos patrimonios apenas aparecen en los sueños.
Cuál doble tributación
Los defensores del mecanismo insisten en que está diseñado para evitar la doble tributación.
Pero en primer lugar, jurídicamente la sociedad y sus socios o accionistas son contribuyentes independientes, cada uno con sus propias características y sus propias cifras de ingresos y patrimonio.
En segundo lugar, desde la perspectiva económica el argumento pudo haber tenido aplicación hace más de un siglo, cuando la mayoría de las sociedades eran cerradas, generalmente de familia. Pero en el mundo actual, donde las acciones se transfieren todos los días, a toda hora y en forma simultánea en distintos países, de modo que resulta muy difícil saber quiénes son los dueños de una sociedad en un momento determinado, se han convertido verdaderamente en anónimas, a menos que se trate de sociedades cerradas.
En los mercados modernos las acciones de sociedades anónimas no difieren de los demás valores, que se compran y se venden con fines especulativos, apostando más a las alzas que al pago de dividendos. ¿Habrá algún inversionista que antes de adquirir acciones en los mercados bursátiles se pregunte cuántos impuestos pagaron, en lugar de cuánto se van a valorizar?
En consecuencia es necesario adoptar un mecanismo que permita cobrar los impuestos en cabeza de los reales beneficiarios y usufructuarios de las utilidades, como ocurre en Chile, por ejemplo, donde las rentas de las diferentes categorías se recogen en un impuesto global complementario, con tarifas progresivas hasta del 40 por ciento. De esta manera se consulta la capacidad económica de los dueños de la riqueza, porque las sociedades no tienen capacidad económica intrínseca: se la otorgan sus dueños a voluntad.
Varios analistas insisten en que en Colombia la participación de las personas naturales en el impuesto sobre la renta es extremadamente baja, si se compara con los países avanzados. Sin duda el desgravamen a los dividendos es una de las principales causas, porque no se puede pretender que en un país donde el 82,2 por ciento de los trabajadores gana menos de dos salarios mínimos, y el 94,4 por ciento menos de cuatro, exista capacidad contributiva para compararnos con los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) [4].
Acciones en pocas manos
Por otra parte, en Colombia el atractivo tributario que tienen las acciones no es precisamente el desgravamen a los dividendos: es otro más suculento. Desde hace varios años, con diferentes fórmulas pero siempre con el pretexto de la desconcentración de la propiedad accionaria, se han exonerado del impuesto de renta las transacciones con acciones inscritas en bolsa.
Los resultados de este estímulo están a la vista: un estudio realizado por la Universidad Nacional los resume en esta frase: “La mayoría del capital bursátil (79,9 por ciento) está en manos de un pequeño número de accionistas (0,21 por ciento)” [5].
Sin duda, durante todos estos años la medida ha tenido efectos opuestos: ha facilitado la especulación y la mayor concentración de la riqueza, como también la ingeniería jurídica para neutralizar la tributación en las enormes ganancias sobre las ventas de las empresas colombianas emblemáticas.
Entre más excepciones, menos eficiencia
Son muchos los defectos de nuestro Estatuto Tributario que exigen una reforma estructural o por lo menos ambiciosa. Entre ellos no puedo dejar de mencionar los de la Administración Tributaria.
En Colombia la gran evasión y elusión no se detectan a través del Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado (MUISCA) de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Las hay en grandes transacciones, pero no se perciben, porque la Administración no cuenta con los recursos suficientes y apropiados, incluyendo el capital humano. Los hechos que originaron el reciente escándalo con las devoluciones del IVA se descubrieron, porque para cometerlos se incurrió en delitos increíblemente burdos.
Además de la ola de corrupción que por desgracia inundó al país, en gran medida las coyunturas de evasión se originan en las mismas leyes, por la proliferación de tratamientos excepcionales y la complejidad e imprecisión de las normas.
El uso de la tecnología resulta casi inocuo para vigilar el cumplimiento de los innumerables tratamientos de excepción. Y además la enorme cantidad de condiciones, requisitos y variables que se cuelgan de las normas tributarias, entorpecen el trabajo de la DIAN para diseñar programas creativos y eficientes de fiscalización.
El remedio más sencillo consiste en eliminar todos o al menos la mayoría de los tratamientos de excepción y las prebendas tributarias, simplificando al máximo el maltrecho Estatuto Tributario.
Entonces el Gobierno y el Congreso tendrían razones para festejar las bodas de porcelana de la Constitución de 1991, sin quebrarla en el intento.
* Consultor privado, profesor universitario, columnista en diferentes medios. Ha sido Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, asesor del Ministerio de Hacienda y de organismos internacionales en temas tributarios; fue Cónsul General de Colombia en Chile y Director de Impuestos de Touche Ross International para América Latina.
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