Protectora indiscutida de los derechos de la ciudadanía, no siempre sin embargo nuestra Corte ha salido en defensa de los más débiles y no siempre ha respetado el diseño institucional de un Estado democrático.
César Augusto Valderrama*
Una Corte influyente
Si pensamos en las cortes constitucionales no solo como instancias judiciales sino como actores políticos, bien cabría preguntarnos:
- ¿cuáles son los mecanismos que pueden usar una corte para intervenir en los problemas públicos?
- ¿cuál es el impacto de sus decisiones?
- ¿qué tan legítima es esta participación?
Estas cuestiones sin duda son muy controversiales dentro de un régimen democrático, donde se supone (1) que quienes deciden sobre los asuntos públicos deben ser los representantes de las mayorías ciudadanas y (2) que las instituciones políticas deben adoptar estrategias o programas que estén en sintonía con las preferencias de esta mayoría.
Sin embargo, los jueces constitucionales generalmente no son lo primero y en algunos casos no hacen lo segundo.
Aunque la intervención de los jueces en decisiones de política pública no es exclusiva del sistema político colombiano, nuestra Corte Constitucional es un buen ejemplo de este tipo de fenómenos.
La intervención de los jueces en decisiones de política pública no es exclusiva del sistema político colombiano.
En Colombia, la Corte ha intervenido en un gran número de políticas públicas para ampliar los derechos y beneficios de estas o para restringirlos. También ha modificado varias políticas públicas en cada una de sus etapas: definición del problema, diseño de la estrategia, adopción de los mecanismos, ejecución de los programas o acciones respectivas.
La intervención de la Corte Constitucional en distintos asuntos económicos, sociales y políticos ha producido cambios importantes en Colombia- no apenas en el plano institucional sino en la vida de muchos ciudadanos, especialmente de las minorías y grupos sociales tradicionalmente excluidos-.
Intervención desigual
 Sala de audiencias de la Corte Constitucional. Foto: Facebook Corte Constitucional de Colombia |
No todas las intervenciones de la Corte en políticas públicas han sido de igual intensidad ni han tenido el mismo éxito.
La política de seguridad social en salud y la política sobre los derechos de minorías sexuales son un claro ejemplo del comportamiento diferenciado de la Corte. Esto no se ve solo en el número de decisiones tomadas en estos temas (ver Gráfica a continuación) sino – lo que es más importante- en el desarrollo que se le ha dado a estas decisiones.
Número de sentencias de la Corte Constitucional sobre dos políticas públicas, 1992-2013
Fuente: elaboración propia con información tomada de la Corte Constitucional.
Una sencilla comparación entre las medidas tomadas sobre estos dos temas deja ver notables diferencias. Por ejemplo:
-Mientras que desde 1998 la Corte había promovido algunas reglas para que la tutela ayudara a garantizar los medicamentos, tratamientos y aparatos médicos que estaban excluidos del plan de beneficios de los afiliados al sistema de salud, en 2000 aceptó que se prohibiera (durante seis años más) la afiliación al sistema de salud de la pareja homosexual de un afiliado.
-La Corte comenzó a ampliar los derechos de las minorías sexuales en el año 2007, y para ese momento ya estaban consolidadas las líneas jurisprudenciales que garantizaban casi todos los aspectos del derecho a la salud (población que debía ser cubierta, plan de beneficios, reformas “estructurales” para corregir las deficiencias…).
Sin desconocer los avances recientes y destacados de la Corte en materia de protección de los derechos de las minorías sexuales – como el matrimonio igualitario o el aval a la adopción por parte de parejas del mismo sexo- hay que decir que el desarrollo jurisprudencial de esta política tuvo un lento avance si se compara con otras políticas-.
De esta rápida mirada comparativa pueden extraerse dos conclusiones:
- La intervención judicial de la Corte tiene la capacidad de modificar sustancialmente una política pública.
- Las intervenciones no siempre están dirigidas a garantizar los derechos de las minorías, pues en algunos casos incluso ha restringido el desarrollo de derechos que benefician a grupos en desventaja, como ocurrió con los derechos de las minorías sexuales hasta 2006.
Consideraciones prácticas
Además de los efectos generales que la intervención judicial puede tener sobre las políticas públicas, existen algunos inconvenientes prácticos que importa tener en cuenta:
- La intervención crea una dualidad de beneficios y procedimientos dentro de la política respectiva. Por un lado están los que establece la legislación, que se aplican a todos los beneficiarios, pero por otro están los beneficios señalados por el fallo de la Corte que se garantizan solo a quienes interpusieron la acción de tutela, lo cual implica la que podría llamarse una “política a petición de parte”.
- Las sentencias de tutela no alteran las leyes existentes, lo cual aumenta la dificultad de establecer el diseño jurídico de la política en cuestión (ya que no bastaría con conocer las leyes y decretos que la regulan, sino también los pronunciamientos judiciales que la han modificado).
- La permanente intervención de la Corte en las políticas públicas la ha llevado a usar de forma novedosa y recursiva los mecanismos legales a su disposición. Tal es el caso de los “autos” (decisiones procesales dentro de un proceso judicial o que deciden sobre elementos puntuales del mismo). Con este tipo de decisiones, la Corte mantiene su competencia para conocer sobre los aspectos de la política que considera necesarios, sin tener que esperar la petición ciudadana mediante demandas. Esto le ha permitido obrar de oficio, ya sea para solicitar informes a las autoridades responsables del tema, para vigilar el cumplimiento de sus sentencias o para dar órdenes concretas en desarrollo de las medidas que fueran ordenadas en la sentencia previa.
Las buenas intervenciones
 Marcha LGBTI en Bogotá. Foto: Diego Cambiaso |
Pero más allá del grado de injerencia de las Cortes en política y de sus implicaciones prácticas, la literatura sobre el tema ha establecido algunas reglas para las “buenas intervenciones judiciales”. Entre estas reglas se cuentan las de:
Las intervenciones no siempre están dirigidas a garantizar los derechos de las minorías.
- Definir aspectos generales,
- Posponer o prolongar (“modular”) el efecto temporal de sus decisiones, para que las instituciones pertinentes puedan adoptar los correctivos necesarios,
- Establecer mínimos de beneficios o de condiciones para que las políticas puedan desarrollarse,
- Servir como canal de comunicación de sectores sociales excluidos.
Las críticas de fondo
Con todo y eso existen serias críticas o advertencias acerca de las limitaciones que tienen las corporaciones judiciales para intervenir en políticas públicas. Por ejemplo, Victor Abramovich y Christian Courtis consideran que
- “el poder judicial es el menos adecuado para realizar planificación de política pública;
- el marco de un caso judicial es poco apropiado para discutir medidas de alcance general;
- la discusión procesal genera problemas dado que otras personas afectadas por el mismo incumplimiento no participan en el juicio;
- el poder judicial carece de medios compulsivos para la ejecución forzada de una sentencia que condene al Estado a cumplir con la prestación omitida para todos los casos involucrados, o bien para dictar la reglamentación omitida etcétera”.
Detrás de estas críticas al papel de las Cortes en política pública, hay un argumento de fondo que pone en tela de juicio la legitimidad de las cortes constitucionales en una democracia. Sebastián Linares se pregunta: “¿Qué razones tenemos para pensar que los desacuerdos en la interpretación del texto constitucional deban ser resueltos con carácter final por un grupo de jueces que no representan a nadie? ¿Por qué no aceptar que nuestros desacuerdos sobre el significado de una constitución rígida deben ser zanjados por la mayoría de nuestros representantes?”.
Las respuestas a estas preguntas las dan los integrantes de tres grupos distintos:
- Quienes defienden el papel político de las cortes constitucionales en la medida en que ayuda a prevenir una eventual “tiranía de las mayorías” cuando se trate de derechos de los individuos o de las minorías.
- Quienes se oponen a esas intervenciones por considerar las instituciones representativas de las mayorías son -y deben ser- las encargadas de decidir sobre los desacuerdos que se presenten en una democracia.
- Quienes razonan que una intervención de la Corte puede ser o no ser conveniente según el tema o el propósito que persiga en cada caso; por ejemplo que es muy bueno que intervenga para fortalecer o para mejorar la calidad de la representación política.
En todo caso – y más allá de las controversias sobre legitimidad o ilegitimidad de las cortes constitucionales, sobre la pertinencia de sus intervenciones en políticas o sobre las buenas formas de hacerlo- es un hecho cada menos discutible la Corte es un actor político de mucha relevancia y que no debe ser olvidado a la hora de analizar o entender una política pública.
Desconocer la actuación de la Corte Constitucional en Colombia implicaría ignorar las más de 23 mil sentencias que ha proferido desde su creación, – que de muchos modos han incidido sobre una gran variedad de asuntos y de políticas públicas-.
* Coordinador Académico de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Antioquia.
