Un examen penetrante de las fuerzas que mantienen la coalición de gobierno, de sus tensiones internas y de los dos grandes desafíos que enfrentará próximamente. La Unidad Nacional ya ha tenido grandes logros, aunque también ha hecho que el gobierno vacile o se equivoque. Y al final el ganador probablemente sea el Partido Liberal.
Marcela Prieto Botero *
¿Es deseable mantener la unidad?
Vaticinar hacia dónde va el proyecto de la Unidad Nacional (UN) requiere comenzar por preguntarse: ¿hasta dónde es realmente deseable que se mantenga? Esta pregunta es vital, no solo para el gobierno mismo, sino para las diferentes fuerzas políticas que están dentro y fuera de la coalición de gobierno.
Para ello sería importante revisar los elementos y las circunstancias que derivaron en su creación, así como evaluar los desafíos que hasta el momento ha tenido que enfrentar -y que tendrá que seguir enfrentando en el futuro próximo- dadas su composición multipartidista y su naturaleza conciliatoria.
No obstante lo anterior -o tal vez por ello- vale la pena adelantarse al análisis para afirmar que este esfuerzo se ha sostenido gracias al liderazgo del presidente Santos.
Tres fuentes de tensión
Hasta el momento podemos identificar al menos tres elementos de tensión que determinarán la supervivencia de la UN:
- La lucha normal por tener un mayor grado de influencia en la toma de decisiones, bien sea a partir de cuotas burocráticas, por influencia programática, o por ambas;
- Las diferencias doctrinarias, y
- La ineficiencia en el proceso de toma de decisiones, dada su naturaleza conciliatoria.
De Santos, no de Uribe
Para apreciar mejor estos elementos, habría también que preguntarse si la esencia de la UN es la doctrina uribista interpretada a través del partido de la U (como en algún momento afirmó su presidente Juan Lozano), o si, por el contrario, la UN es una estrategia propia del estilo de gobierno del presidente Santos? Y esto segundo sobre todo si tienen en cuenta los altos niveles de polarización que el gobierno heredó del gobierno anterior, junto con la necesidad de sacar adelante una ambiciosa agenda de reformas estructurales, que requieren el consenso de amplios sectores políticos y de diversas fuerzas sociales.
Después de siete meses de gobierno, ha quedado de sobra constatado que la Unidad podrá ser todo menos lo primero. Al fin y al cabo, no es tan fácil ser uribista y no uribista al mismo tiempo.
La esencia de la estructura y de la sostenibilidad de la UN es lograr que dos bloques convivan pacíficamente. De un lado están el partido de la U y el Partido Conservador, y del otro, el Partido Liberal y Cambio Radical.
Si bien el primer bloque ha alegado categóricamente ser el anfitrión “generoso” del segundo, no obstante éste fuera opositor del proyecto uribista (especialmente el Partido Liberal), el pulso por el manejo real del poder empezó a moverse levemente en sentido contrario al de los anfitriones, cuando la alianza entre el Partido Liberal y Cambio Radical sumó una mayoría dentro de la coalición en la Cámara de Representantes (51 versus 47)[1].
Tensiones manifiestas
Un ejemplo del primer tipo de tensiones se dio bajo la polvareda que produjo la crítica pública de la actitud del presidente de la Comisión Primera (encargada de revisar los proyectos de reforma constitucional), el conservador Eduardo Enríquez Maya, quien aparentemente y de manera deliberada no ubicó el estudio del Estatuto Anticorrupción entre las prioridades de la agenda, gesto que fue interpretado como una estrategia para mantener el control sobre una de las comisiones más importantes, dado el número de proyectos de interés gubernamental que deben transitar por ella.
El episodio resultó tan emblemático, que el partido tuvo que pronunciarse diciendo: “Somos una fuerza presente, por tanto, haremos uso del derecho constitucional de participar en los debates aportando ideas y contradiciendo lo que consideremos equivocado. El partido conservador no renunciará jamás a ejercer su derecho al pensamiento”. Y con respecto al proyecto concretamente manifestaron “estar siempre del lado de la lucha contra la corrupción”[2.
Otro tipo de tensión se hizo evidente entre el Ministro del Interior y de Justicia (Partido Cambio Radical), Germán Vargas Lleras, y el presidente del senado, Armando Benedetti (Partido de la U) cuando el primero reclamó mayor celeridad de parte del congreso para el estudio de las iniciativas del gobierno. A lo cual Benedetti contestó que ellos no permitirían ninguna “presión del Ejecutivo” y que si alguien tenía la culpa del atraso, era el gobierno por tardarse tanto en presentar los proyectos de ley[3].
Ideas en conflicto
Por su parte en lo que tiene que ver con las diferencias de carácter doctrinario, nuestra segunda categoría, encontramos discrepancias tan substanciales como son la posición frente al aborto, al matrimonio entre personas del mismo sexo, la despenalización de la droga y la dosis personal.
No obstante, la razón de ser de la UN no radica en estos puntos de divergencia ideológica, sino en la necesidad de sacar adelante reformas estructurales que el actual gobierno ha definido como prioritarias y que considera como temas de común interés para lo coalición.
En otras palabras, se trata de una coalición que solo debe durar lo estrictamente necesario. No es imperioso ni deseable que vaya más allá de lo se tome en sacar adelante una agenda legislativa que el gobierno ha identificado como prioritaria y para lo cual necesita contar con amplias mayorías.
La Unidad va muy bien
Este panorama inicial, si bien complejo, nos lleva a hacer una primera afirmación categórica: la Unidad Nacional como va, va bien. Las diferencias se han podido subsanar, las peleas han sido sanas y constructivas para nuestra democracia y el resultado global de esta primera legislatura es evidentemente positivo.
El balance efectuado por el Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política – Hernán Echavarría Olózaga, muestra cómo el congreso sí está respondiendo a las expectativas con las que se inició la legislatura, es decir: mejorar la imagen institucional de la corporación (que viene de un periodo en el cual alcanzó los menores niveles de legitimidad y credibilidad dentro de la ciudadanía colombiana) y responder al desafío de un nuevo liderazgo en el Ejecutivo.
La nueva mesa directiva logró reordenar y disciplinar el trabajo de los congresistas, así como redirigir la atención de la opinión pública al desarrollo de los debates y al contenido de los proyectos de ley.
A su vez, la agenda legislativa presentada por el Ejecutivo elevó el nivel de discusión dentro de las comisiones y plenarias, poniendo sobre la mesa temas de gran relevancia para el país. La instalación de la Mesa de Unidad Nacional se convirtió en el factor determinante para el tránsito de los proyectos de ley en el Legislativo: la creación de un espacio de consenso previo entre los partidos y el gobierno central, que permitió que los proyectos de ley y acto legislativo se debatieran sin mayores alteraciones.
Un total de 321 iniciativas fueron estudiadas por el congreso en este primer periodo legislativo, contando tanto las iniciativas que venían de la legislatura anterior (2009-2010), como las nuevas iniciativas que han sido radicadas hasta el momento. Si bien el número de proyectos no es un criterio suficiente para medir la eficiencia de la actividad legislativa, es notoria la diferencia con el periodo legislativo anterior, donde las iniciativas estudiadas sumaron un total de solo 106.
Gráfica 1
Iniciativas legislativas estudiadas por el Congreso de la República durante el primer periodo de la Legislatura 2010-2011.
Ahora bien, aquí nuevamente resulta oportuno hacer una segunda afirmación contundente: los resultados positivos de la actividad legislativa hablan por sí solos. Se materializó la discusión efectiva de proyectos tan importantes y que requieren un largo trámite en el legislativo, como la Ley de Víctimas, el Acto Legislativo de Regalías y la Ley de Tierras, entre otros.
El Congreso sin embargo, “no puede olvidar la función de control político que debe ejercer sobre el ejecutivo cuando las circunstancias así lo requieran, así como el deber que tiene de impulsar proyectos de ley de acuerdo con las necesidades políticas, económicas y sociales del país. Pues si bien una relación armónica entre las dos ramas permite importantes avances en términos de política pública, el órgano legislativo debe recordar su origen representativo de la población colombiana y las responsabilidades que de allí se derivan”[4].
Lentitud y decisiones erróneas
El balance positivo del funcionamiento y la utilidad de la UN expuesto previamente, no obsta para también afirmar con algún grado de preocupación que los colombianos hemos sido testigos de una cierta ineficiencia para tomar decisiones por parte del gobierno central.
Incluso, algunos tienen la percepción de que el gobierno de la UN se ha convertido en una coalición más eficiente para hacer promesas, con el deseo de complacer a todo el mundo, que para tomar decisiones efectivas.
Entre los temas que sustentan esta percepción pueden citarse la liquidación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), que se echó para atrás a los pocos días; el aumento en la edad de las jubilaciones, propuesta retirada a los ocho días; su posición frente al salario mínimo, también reajustado de arduas discusiones con los sindicatos y los gremios y finalmente el decepcionante desenlace del paro camionero, que alcanzó a durar cuatro semanas.
A modo de ejemplo, este último suceso no sólo trajo consigo consecuencias nefastas para la economía familiar de los colombianos y la movilidad de los bogotanos, sino también en términos de costos en gobernabilidad.
Incluso en caso de haberse logrado el cometido principal del Gobierno, que era acabar con la tabla de fletes, el hecho de haber tardado tanto en detener el paro mostró la poca eficiencia del gobierno para tomar decisiones que requieren de habilidad política y celeridad. Se negociaron temas innecesarios e inesperados a favor de los transportadores y éstos ganaron tiempo hasta mediados del año para “reorganizarse”. Queda por verse si lo que se aplazó fue la materialización de un nuevo paro o el desmonte de la tabla de fletes, antitécnica y retardataria.
Queda también entre los analistas la percepción de un bajo nivel de coordinación entre los ministros y otras instancias de poder como la Vicepresidencia, con Angelino Garzón a la cabeza, cuyas funciones dicho sea de paso son delegadas directamente por el presidente, como lo indica nuestra Constitución. Se interpreta este fenómeno como falta de control sobre este alto funcionario, que ha llevado a una permanente desautorización de las decisiones tomadas por los propios ministros.
Hilando fino, yo prefiero concederle el beneficio de la duda al presidente Santos. Entre la opinión pública ya se ha convertido en cliché que Santos es un astuto jugador de póker y que toma sus decisiones calculando el costo político y el riesgo incurrido en cada una, con el ánimo de intentar quedar bien con todos los sectores.
Pero la gran pregunta es: ¿Hasta cuándo puede jugar este juego de “tire y afloje”, sin ir en detrimento de la eficacia en la toma de decisiones? Tal vez la respuesta sea: hasta que convenga mantener viva la coalición de la Unidad Nacional.
¿Sobrevivirá la Unidad a las elecciones?
Varios de los elementos aquí esbozados llevarían a suponer que la vida de la UN no irá más allá de lo estrictamente necesario.
Es decir, un primer punto de quiebre serán las elecciones regionales de octubre de 2011. El desafío es enorme. La reconfiguración del panorama político luego de las elecciones regionales resulta inevitable. Una cosa es la dinámica política en la capital y otra muy distinta a nivel regional. Los partidos miembros de la coalición tienen intereses diferentes en las regiones, pues es allí donde pueden mostrar su independencia uno del otro, tal vez con la excepción de la dupla Partido de la U – Partido Conservador. Esta contienda electoral será la gran oportunidad para medir las fuerzas políticas, con miras a las próximas elecciones presidenciales.
El partido liberal buscará recuperar el terreno perdido. Cambio Radical tratará de consolidarse y procurar no perder ni una sola alcaldía o gobernación. Y por su parte la coalición U-Conservadora querrá lograr lo propio. Pero el pastel solo tiene un determinado número de tajadas y solo sobre éstas podrá reconfigurarse la distribución de fuerzas en el país.
Ganadores y perdedores
Esto nos lleva al segundo desafío de la Unidad Nacional: la agenda legislativa.
Dije ya que la unión entre el Partido Liberal y Cambio Radical suman una leve mayoría dentro de la coalición en la Cámara de Representantes. También hay que decir que la agenda del presente gobierno es netamente liberal, no sólo por su origen partidista sino en el sentido filosófico. Y el propio origen de nuestro actual mandatario es liberal.
-Con esto quiero reiterar la hipótesis de que el gran ganador a mediano y largo plazo podría ser el partido liberal. Este lidera los temas que se están debatiendo en el congreso y muy posiblemente se constituya en el partido que albergue y conceda el aval al presidente Santos en las próximas elecciones, si decidiera reelegirse.
Así las cosas, concluyo con la hipótesis inicial. La Unidad Nacional solo durará hasta cuando sea necesaria y deseable, tanto para el gobierno como para los partidos políticos que la conforman.
*Politóloga de la Universidad de los Andes con maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Oxford. Analista habitual de Portafolio. Desde 2006, directora ejecutiva del Instituto de Ciencia Política y directora de la revista Perspectiva.
Notas de pie de página
[1]Conceptos ICP. “Los Retos del Nuevo Congreso”. Agosto 2010.
http://www.icpcolombia.org/archivos/conceptos/los_retos_del_nuevo_congreso.pdf
[2] Semana.com, 16 de noviembre de 2010
[3] Semana.com, 16 de noviembre de 2010.
Observatorio Legislativo. Boletín 178. Balance de la actividad legislativa: primer periodo de la legislatura 2010-2011. http://www.icpcolombia.org/observatorio_d.php?Boletin=179
