Infraestructura, a la topa tolondra

Ni siquiera hemos podido terminar el Plan Vial que se inició en 1846, acabamos con el transporte fluvial, con los ferrocarriles, y no mantenemos las carreteras sino que las hacemos de nuevo cada cinco años… ¿En dónde estamos?

Darío Londoño Gómez *

Geografía y algo más

Entender el transporte en Colombia sin entender la geografía del país y la historia de su desarrollo, es común en los tecnólogos de las entidades estatales y, de manera deformada o interesada, en nuestra clase política. Estos temas son relevantes sólo para algunos investigadores universitarios.

Álvaro Pachón y Eduardo Sarmiento han profundizado sobre las tendencias económicas que explican el por qué de la situación de la infraestructura y la operación del transporte en Colombia. Adicionalmente, un equipo bi-disciplinario de la Universidad de los Andes, conformado por ingenieros y economistas, publicó en marzo de este año sus conclusiones sobre las perspectivas del transporte hacia el año 2040.

Cada cual con su índice

Si bien todos los autores citan la topografía del país como una de las limitantes básicas para el desarrollo de la infraestructura vial del país, implícitamente parecen incluir dos variables tan importantes como la geología y la hidrología. Pero comparar el índice de kilómetros de carretera por kilómetros cuadrados de territorio, no es lo más adecuado para mirar a Colombia frente a los países latinoamericanos o a los del sureste asiático. Es más representativo el índice de kilómetros de carretera por número de habitantes, ya que en el caso colombiano, el 80 por ciento de la población se asienta en las cordilleras oriental y central, en los valles inter andinos y en la costa atlántica.

El tema central, y de alguna manera subyacente, es la competitividad de la economía colombiana y de sus exportaciones frente a los tratados de libre comercio que enfrentamos. Pero a Pachón y a Acevedo también los asiste la preocupación del desequilibrio en el desarrollo regional. Mi pregunta quisiera dar un paso más allá: ¿y de la logística qué? ¿En qué momento perdimos la esperanza del multimodalismo?

Historia, bichos y baches

En el período precolombino los indígenas se movilizaban por caminos que iban de sur a norte por el lomo de las cordilleras, o navegando por los ríos Magdalena, Cauca y Atrato; cuando viajaban de occidente a oriente, o a la inversa, tenían identificados con claridad los pasos por las montañas y los vados de los ríos.

Hoy, nuestro sistema de troncales y transversales recorre casi los mismos caminos. En el período de la colonia, se mejoraron las trochas indígenas, empedrándolas y ampliándolas para permitir que las recorrieran las recuas de mulas, que fueron los animales que mejor se adaptaron a nuestra geografía. Hasta el siglo XVIII los carruajes sólo se utilizaban en las ciudades o, como máximo, para ir hasta las haciendas de la Sabana. En ese entonces era necesario sortear los grandes humedales, que hoy están casi completamente urbanizados.

En la época de la independencia, el Libertador, sus oficiales y su ejército, fueron los reales conocedores de nuestra geografía. Bolívar fue de Lima a Caracas y viceversa, no una, sino varias veces; en un mes y una semana atravesaba el país de sur a norte. Hoy el presidente lo cruza con frecuencia en un Airbus-300. Vista desde el aire nuestra geografía no sólo es hermosa: también parece haber dejado atrás sus dificultades.

Mosquera comenzó… y nadie terminó

Como siguiente hito importante, vale la pena destacar el Plan Vial del general Tomás Cipriano de Mosquera, formulado en 1846, el cual, no hemos podido terminar de construir. El Plan tenía siete grupos de vías troncales (sur–norte) y transversales (oriente–occidente): 

1. Bogotá–Tunja–Cúcuta
2. Bogotá–Neiva–Popayán–Pasto–Tumaco
3. Bogotá–Ibagué–Cartago–Cali–Buenaventura
4. Bogotá−Guaduas–Honda–Sonsón–Medellín–Urabá
5. Santa Marta–Barranquilla–Cartagena–Turbaco
6. Portobelo–Chagres–Panamá
7. Pasto–Túquerres–Tumaco–Popayán–Patía–Pacífico–Cartago–Medellín

Algunas de estas carreteras se incluyeron en el Plan 2500 del gobierno Uribe, pero, como veremos más adelante, sus resultados fueron deficientes y obedecieron a la misma anarquía que imperó en la última mitad del siglo XIX y primera del XX, anarquía que sometió el proyecto general a las prioridades políticas regionales.

La navegación fluvial

Imposible contar en pocas palabras lo que significó el Río Magdalena como vía de unión entre la costa atlántica y el interior del país. Tan sólo podré resaltar los hechos que produjeron su declive a finales del siglo XIX. La primera concesión de vapores se le otorgó en 1822 a J.B. Elbers, quien logró mantenerla en pie hasta 1837. En 1846, un buen consejero, embajador en Londres y amigo del general Mosquera, don Francisco Montoya, hombre de reconocida inteligencia y fortuna, le recomendó el presidente abrir una nueva concesión, que fue obtenida por comerciantes de Santa Marta y un norteamericano de apellido Burrows.

En 1922 la Tropical Oil Company comenzó a utilizar motores con combustible de petróleo para exportar la producción de la Concesión de Mares. Ese es el origen del transporte masivo de carga, que es el más adecuado para una vía fluvial. Sin embargo, arriba de Barranca el río pierde su ventaja en la relación potencia versus tonelaje, pues entre Barranca y Puerto Berrío la pendiente hidráulica pasa de 13 centímetros por kilómetro a 34. Por consiguiente, pensar en un puerto multimodal aguas arriba de Barranca, es un absurdo, a menos que se construyan represas y exclusas que compensen la pendiente.

Hasta los años 40 del siglo XX, el Magdalena fue la “vía de comunicación” para pasajeros entre la costa y el interior, complementada con otros medios como el ferrocarril y los cables aéreos, que se convirtieron en una gran alternativa para poner en contacto a ciudades como Ocaña y Manizales con puertos sobre el río. Sin embargo, el declive se definió en mayo de 1937, cuando ante una huelga generalizada de braceros, Alberto Lleras, ministro de Gobierno encargado de la Presidencia, pronunció una sentencia inapelable: “No puede haber dos gobiernos en Colombia, uno en Bogotá y otro en el Río Magdalena”.

Santa Marta tiene tren…

La primera ley para el tendido de una línea de ferrocarril se dictó en Colombia en 1835, apenas cinco años después de la construcción de la primera carrilera en el mundo, entre Manchester y Liverpool, en Inglaterra. La ley ordenó construir la línea Panamá–Colón. La obra duró veinte años: terminó en 1855. Fue la línea más rentable en toda la historia de nuestros ferrocarriles.

Buena parte de las líneas fueron diseñadas y construidas por el ingeniero cubano Francisco Cisneros, con ancho de una yarda (0,91 metros), mientras que en México, llegaron a tener seis anchos diferentes. La gran desventaja de la falta de uniformidad era una ventaja económica para los constructores del material rodante en Inglaterra, ya que cada pedido se hacía sobre medidas con los consiguientes sobrecostos.

Así hasta la Ley 29 de 1931, que creó el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales como ente rector de todas las construcciones, el cual compró y conectó las líneas departamentales y privadas aún existentes, y unificó la trocha a una yarda. Hasta 1967 se tendieron 3.435 kilómetros de vía de un solo sentido con apartaderos.

Yo te anulo, él te anula

Después de analizar el funcionamiento de la navegación por el río, la Misión Currie, que vino al país en 1949, recomendó construir un ferrocarril en la zona plana del valle entre La Dorada y Gamarra, en cuya vecindad el río es navegable los 365 días del año. Posteriormente se decidió continuarlo hasta Fundación, con una longitud total de 672 kilómetros. Después de la de Panamá, llegó a ser la línea más rentable en el país, ya que la pendiente máxima era del 0,5 por ciento, con velocidades de operación entre 40 y 60 kilómetros por hora. Esa línea se terminó en julio de 1961, y fue inaugurada por el presidente Alberto Lleras, quien cumplió de esa forma la promesa que había hecho veinticuatro años antes como encargado de la Presidencia.

De esa manera el ferrocarril anuló al río. Quedaron aún las conexiones a Bogotá y Medellín con pendientes hasta del 6 por ciento. Esa fue la razón por la cual el transporte férreo terminó siendo inviable, ya que una locomotora U-20 halaba hasta mil toneladas en el trayecto plano, pero, para subir la montaña, se necesitaban dos U-20 para halar 500 toneladas, con velocidades de operación entre 10 y 15 kilómetros por hora. Construir ferrocarriles para subir del valle a las altiplanicies, en vez de pasar de caminos a carreteables y carreteras, y poner a competir al río y al ferrocarril entre Barrancabermeja y la costa, donde hubiesen podido ser complementarios, fue una decisión políticamente correcta pero técnicamente errónea, pues no se buscaba complementar el transporte sino comunicar las regiones.

Posteriormente la carretera troncal del Magdalena anuló a su vez al ferrocarril, dejándolo únicamente para el uso privado de la Drummond en el transporte de carbón.

El tiempo y el trópico

En 1905, en el gobierno del general Rafael Reyes, se creó el Ministerio de Correos, Telégrafos y Obras Públicas. Es extraño que se incluyeran como funciones del Ministerio la responsabilidad de los correos y telégrafos, pero se explica cuando se piensa que en ese momento lo más importante era comunicar al país.

Con el fin de lograr la intercomunicación de las provincias, en el siglo XIX y a comienzos del XX se construyeron caminos y ferrocarriles para conectar pueblos y ciudades situados a 1.500 metros sobre el nivel del mar, como Medellín, o a 2600, como Bogotá, con los ríos, aunque estuvieran a 400 y 500 kilómetros distantes de las costas. Lo importante era entonces cómo llevar a la gente de un sitio a otro, no cómo transportar grandes cargas, pues estas no existían. Cuánto tiempo se tomaran en esos traslados no era relevante.

De ahí proviene un poco la noción relativa que tenemos los colombianos del tiempo, dado que se sabía cuando se iniciaba el viaje, pero no cuándo terminaba, porque el final de la jornada dependía de la época de lluvias o de sequía, de la creciente de ríos y de quebradas, de los derrumbes, o si el vapor de turno encallaba, estado en el cual podía permanecer cinco días y más.

Por ello, la geografía, como decía Francisco José de Caldas, es la que marca la manera de ser del colombiano. Hoy se sigue compartiendo ese determinismo. Algún día nos lo recordó Luis Carlos Galán: “En Colombia –dijo él− tenemos más territorio que Nación y más nación que Estado”.

Un Ministerio de aquí para allá

Así transcurrió la primera mitad del siglo XX, con un Ministerio responsable de parar postes, tender cables, manejar el correo nacional, coordinar ferrocarriles departamentales, atender el dragado y señalización del río, construir los tajamares de Bocas de Ceniza y construir caminos carreteables por las montañas.

Al tesoro público, menoscabado por las guerras civiles del XIX, por la Guerra de los Mil Días, y por la depresión del 29, le faltaron recursos para comenzar un “Sistema de Transporte Nacional”. En 1951, cuando se empezaron a desarrollar las recomendaciones de la Misión Currie, existían 2.983 kilómetros de líneas férreas, de las que hoy quedan en servicio 800 aproximadamente, quinientos en el Atlántico, que se privatizaron y se usan para el transporte de carbón, y trescientos en la línea del Pacífico, que va desde Cartago hasta Buenaventura.

Huecos en la red

La red de carreteras nacionales era de 10.658 kilómetros, la gran mayoría en recebo y sólo unos pocos kilómetros en pavimento. Hoy tenemos 16.531 kilómetros en la red primaria, 11.741 pavimentados, que deben ser atendidos por la Nación como lo ordena la ley 105 de 1993, modificada en el año 2000. Es decir, en 57 años hemos logrado el increíble avance de un 10 por ciento más de carreteras pavimentadas.

La ley 105 clasificó y asignó la responsabilidad de la red primaria a la Nación, de la red secundaria a los departamentos, y de la red terciaria a los municipios, para un total de 164.183 kilómetros. Lo que quiere decir que se logró el cometido del Ministerio: comunicar el centro poblado del país. Como función de transporte para el comercio internacional hoy hay 13.400 kilómetros a cargo de Instituto Nacional de Vías, INVÍAS, de los cuales declara tener en buen estado 6.300 propios y 3.400 en manos de concesionarios vigilados por el Instituto Nacional de Concesiones, INCO. Es decir, los mismos 10 mil kilómetros que el profesor Currie proponía mejorar para incentivar el desarrollo económico del país.

El gobierno Uribe devolvió 34 mil kilómetros de vías municipales a INVIAS, y programó el “Plan 2500”, con una responsabilidad difusa y compartida aún con los municipios. La nación ha asumido sólo el 7,4 por ciento de la red terciaria. Mientras tanto, las carreteras departamentales, que llegan a tener 72.700 kilómetros (el 44 por ciento de la red total), se incluyen en tramos parciales en el “Plan 2500” o se les asignan fondos provenientes de regalías en los consejos comunales, que hoy son la instancia superior de planeación y priorización de las inversiones del sector.

El río Fo

Históricamente las grandes civilizaciones tuvieron una estrecha relación con su cercanía a un gran río, pero en la franja ecuatorial, y especialmente en Colombia, ocurre todo lo contrario: los ríos son vistos como obstáculos o desventajas para el desarrollo económico y social del país.

Ahora bien, no sólo el tema de nuestra topografía es una limitante para el desarrollo de carreteras de doble carril o doble calzada. La ingeniería vial ha superado con creces este inconveniente. Desde la segunda mitad del siglo pasado, los italianos, los suizos y los austriacos, entre otros, desarrollaron la red vial alpina mediante la construcción de viaductos y túneles. A esta solución se le contrapone, en el caso colombiano, la formación geológica relativamente joven de nuestras tres cordilleras, que se formaron apenas entre los períodos terciario y cuaternario.

Es una fortuna geomorfológica, tener tres cordilleras y dos valles interandinos con pisos térmicos entre 100 y 3.000 metros sobre el nivel del mar, con todo tipo de climas y suelos. No ocurre así en las demás regiones. En el Perú, por ejemplo, se pasa de la costa húmeda del Pacífico al clima semidesértico de la cordillera y a la selva amazónica en el flanco oriental de la única cordillera. En este sentido, el territorio de Colombia es privilegiado.

El camino del café

Cuando los colonizadores encontraron que los valles bajos y las planicies de inundación eran malsanas, localizaron las ciudades en los altiplanos por encima de los 1.500 metros, donde las mejores tierras planas y onduladas fueron ocupadas por los hacendados de fortuna. En cambio, cedieron las laderas a los pequeños agricultores, que se dedicaron en su gran mayoría a cultivar café. Ellos se asentaron en las pendientes de las cordilleras y fueron talando el bosque medio andino hasta casi desaparecerlo, con lo cual se perdió la cobertura natural protectora.

Así, con pendientes orográficas entre el 20 y el 30 por ciento, geológicamente inestables por sus orígenes volcánicos, o de rocas metamórficas altamente fracturadas, nuestras montañas presentan erosión de moderada a severa, con movimientos en masa de tamaño medio o derrumbes intermitentes. Y esto sumado al tectonismo elevado, hace altamente difícil y costoso el diseño y la construcción de túneles y viaductos.

Y el río se llevó todo lo mío…

A estos factores geológicos se le suman los hidrológicos, con precipitaciones interandinas marcadas por dos inviernos y dos veranos y con valores promedio que van desde mil milímetros al año en las altiplanicies de las cordilleras hasta tres mil en los valles interandinos. La abundancia de quebradas de tipo torrencial por sus altas pendientes, que cruzan perpendicularmente las carreteras a media ladera, toman a los diseñadores y constructores desprevenidos. Ellos creen que pueden pasar un pequeño cauce en verano con un “box” de 2m x 2m o con un tubo de 1,5 metros. Entonces llega el invierno, y las aguas torrenciales empiezan a pasar por encima de la banca y los cantos rodados (piedras de gran tamaño) taponan las alcantarillas. Eso ocurre en el caso de la carretera en concesión de Bogotá a Girardot que se convierte en un canal alterno para el flujo de aguas y piedras, como ocurrió hace poco entre el Sumapaz y Chinauta, con el tráfico paralizado de terror.

En esa ocasión, de la que fui testigo presencial, pude notar que los concesionarios subvaloraron el tamaño de las crecientes. Por la erosión y deforestación, las quebradas presentan picos de caudales muchísimo más altos que los registrados en el exiguo sistema de información del Instituto de Meteorología y de Estudios Ambientales de Colombia, IDEAM. En el momento de la firma de los contratos, los recién llegados a las concesiones al igual que el inexperimentado INCO, no alcanzan a dimensionar los futuros costos de mantenimiento.

Sueño no: pesadilla

En el pasado se realizaban diseños previos con consultores independientes contratados por consorcios formados entre financistas vigilados y contratistas experimentados. Pero las últimas concesiones se han adjudicado a particulares que subcontratan todas las actividades bajo la dirección de ingenieros con una mínima experiencia en construcción de carreteras, a quienes los subcontratistas de maquinaria traman sin que siquiera se den cuenta. ¿Qué se esconde detrás de todo esto? Nada más ni nada menos que los contratistas son ahora los consentidos del régimen. Ellos son los dueños del negocio, y se han apoderado no sólo del sector sino de negocios que abarcan muy distintas actividades.

Relata Eduardo Sarmiento que el antiguo sistema de contratación, a precios unitarios y con plazos abiertos, modalidad que siguió el Ministerio de Obras Públicas y Transporte hasta la década del 90, e INVIAS en sus comienzos, tenía como resultado obras que terminaban costando el triple del presupuesto original y que copaban hasta cinco veces el tiempo contratado. Hoy existen muy pocas de esas empresas contratistas. En términos jocosos pero ciertos, se decía que primero contrataban a los abogados y luego a los ingenieros y que con los anticipos cambiaban el carro, las oficinas y los apartamentos en Miami. Casi todos terminaron quebrados, o de subcontratistas de los grandes concesionarios. La vida no les resultó fácil, sobre todo cuando tuvieron que enfrentar los interventores honestos y capaces de los años setentas y ochentas.

Tal vez si lográramos recuperar los $3,9 billones anuales que se pierden por la corrupción, alcanzaríamos a tener antes del 2040 el Sistema Nacional de Dobles Calzadas propuesto por Acevedo y Ospina. Pero bajo las actuales reglas e instituciones, sólo los costos de mantenimiento hacen pensar más en una pesadilla que en un sueño.

Preparadísimos y alejadísimos

Los documentos COMPES, bien conocidos por quienes alguna vez trabajamos en el Departamento Nacional de Planeación, DNP, no son más que declaraciones de buenas intenciones de unos tecnócratas preparadísimos, pero alejadísimos de la realidad del país. El número 3547, de octubre del 2008, formuló “La Política Nacional Logística”. En él se reconoció la tendencia identificada por el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio, de que los costos logísticos representan en la Unión Europea entre un 10 y un 15 por ciento del costo final de un plan bien elaborado, y que en Latinoamérica pueden llegar a un 20 o 30 por ciento.

En dicho documento el DNP reconoce que Colombia necesita tener una economía más competitiva para insertarse en los mercados internacionales y que obviamente dicha competitividad pasa por tener un sistema integrado de transporte con una infraestructura y unos operadores de medios con tarifas competitivas. Se propone la reconstrucción del Sistema de Troncales que una a los centros de producción con los puertos. Ese proyecto, abandonado hasta hace poco tiempo, comenzó a recuperarse gracias a las partidas que le asignaron a INVIAS los presupuestos del 2009 y el 2010.

¿Hasta dónde es maquillaje?

Al presupuestar para el 2009, $2,29 billones de inversión, $1,35 billones a la reconstrucción y al mantenimiento de la red vial (sin que se sepa cuánto se va a destinar a la primaria y cuánto a la terciaria) y sólo $698 mil millones a obras nuevas, invirtiendo la proporción de 60 por ciento en obras nuevas y 40 por ciento para mantenimiento, el gobierno reconoce la falla que tuvo en los años anteriores.

INVIAS dice públicamente que tiene en buen estado 6.300 kilómetros de los 13.500 de la Red Nacional. Tal vez sea cierto, aunque puede suceder, como ahora sucede, que las cifras estén maquilladas. La encuesta habría que hacerla con los usuarios, no con los funcionarios o contratistas.

A finales del 2008 recorrí la Troncal del Magdalena Medio entre Puerto Salgar y Bucaramanga. En ese momento, de Puerto Salgar a Puerto Boyacá estaban reciclando pavimentos en tramos de dos kilómetros, con demoras de dos horas en cada paso porque era necesario circular por un solo carril. En el siguiente tramo, hasta La Lizama, los huecos eran de tal tamaño que había varios carros, buses y camiones varados, con las suspensiones rotas. Si un pavimento no se mantiene resulta peor que un tramo en afirmado, donde los huecos no tienen tal dimensión ni producen efectos devastadores sobre los vehículos.

Hay respuesta para todo

Si a lo anterior se agrega la falta de señalización, se encuentra que la Federación Nacional de Aseguradores Colombianos, FASECOLDA tiene razón cuando plantea el escandaloso aumento en las cifras de accidentalidad. Pero el gobierno, oportuno en sus respuestas, dice que eso se debe a la mayor cantidad de vehículos que circulan por las carreteras gracias a la “Seguridad Democrática”.

Como un ejercicio académico, investigué los costos comparativos en Colombia, Perú y Bolivia para hacer un mantenimiento rutinario anual por kilómetro de vía pavimentada de dos carriles de 7,30 metros de ancho, y el valor de reconstruirla después de cinco años. Utilicé esos tres países dadas sus similares condiciones topográficas:

Fuente: World Bank Rocks. Info.

Dejar de mantener anualmente una carretera, implica que a los tres años el presupuesto casi se triplica y a los cinco años la reconstrucción implica 40 veces más, por lo menos para el caso colombiano.

Otra vez en el penúltimo puesto

Con estas políticas erráticas de priorización, ¿es posible mantener costos de transporte (33 por ciento de los costos logísticos) en niveles competitivos? Si los costos de transporte por carretera son 5 veces más altos que por ferrocarril y 10 veces más que por vía fluvial, y si el 80 por ciento de las toneladas transportadas anualmente (excluyendo el carbón) se mueven por carretera, ¿será posible hacer algo en este terreno?

Y otra pregunta: si la flota de camiones, que tiene una capacidad de 146 millones de toneladas en promedio, viaja vacía en el 51 de los recorridos, ¿qué tiene que ver la Tabla Anual de Fletes, aprobada por el Ministerio bajo presión del gremio, en el hecho de que en los últimos diez años la flota de camiones se haya duplicado?

Planeación se duele en el COMPES 3547 de que ocupemos el penúltimo lugar en capacidad logística en Latinoamérica, tan sólo por encima de Bolivia, con un pobrísimo Indicador de Desempeño Logístico (LPI) de 2,50, frente a Chile con 3,25 y a Perú con 2,77. Pero, además, si los costos logísticos son mayores que las barreras arancelarias, ¿terminaremos como importadores netos de esas economías con las que hemos firmado, o vamos a firmar en el futuro inmediato nuevos Tratados de Libre Comercio?

Los favores del ministro

En resumen, digamos que no existe un sistema logístico por tres razones: 

• Porque no hay intermodalismo ni infraestructura para hacerlo. El transporte por carretera domina el panorama, y son las carreteras las que expanden la frontera agrícola y los réditos electorales. Existe una atomización de las empresas de transporte, que no compiten por eficiencia sino por los favores del ministro de turno. Y a este no le interesa que se descubra que él es culpable de la deteriorada red vial, por ser incapaz de anteponer políticas técnicamente soportadas a intereses personalistas y miopes.
• No existe un sistema logístico porque los tracto-camiones en Colombia funcionan como una unidad física, siendo así que se inventaron para minimizar los tiempos de cargue y descargue y para que la unidad tractora recoja y deje el remolque rápidamente. No hay centros de transferencia intermodal y los operadores logísticos, hasta ahora están aprendiendo a consolidar y desconsolidar la carga. Apenas si están descubriendo el negocio. Porque sólo en este momento se comienzan a construir Zonas de Actividad Logística (ZAL) en Bogotá, Cali y Medellín.
• Y no existe un sistema logístico porque los conceptos básicos son “justo a tiempo y al menor costo”, y porque logística viene del francés logistique, abastecimiento, y no de lógica, de la que claramente carecemos en Colombia.

Me pregunto por último, como en la frase de Russell, ¿estaremos viviendo en Colombia un sueño o una pesadilla?

*Ingeniero Civil de la Universidad Javeriana, Master en Hidráulica Fluvial de la Universidad de Delft. Primer viceministro de Vivienda, Agua potable y Desarrollo Urbano. Director de INVIAS, director de la CAR, profesor de la Universidad Javeriana y de la Escuela de Ingenieros.