Colapso de la infraestructura e inundaciones: ¿sino de la incompetencia y de la ambición? - Razón Pública
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Colapso de la infraestructura e inundaciones: ¿sino de la incompetencia y de la ambición?

Escrito por Darío Londoño
Darío Londoño Gómez

Darío Londoño GómezNo es culpa de la naturaleza sino del Ministerio de Transporte y de las políticas de agua y desarrollo urbano. Una historia de desgreño institucional y fallas de regulación por parte del Estado.

Darío Londoño*

inindación

Y la historia se repite

Política de no continuidad  Está lloviendo, y confieso que me encanta el sonido de la lluvia, el cielo gris y los días oscuros de la Bogotá antigua. Veo los noticieros, leo los periódicos y miro por la ventana; es como si el país entero estuviese llorando; lloran los damnificados, lloran las víctimas, lloran los familiares de los desaparecidos, pero también llora La Tierra. ¿Por qué la naturaleza se ha ensañado con este pobre país? La culpa no es de la naturaleza; la terrible realidad que estamos viviendo hoy se debe a la incompetencia. "Lo que es peor: el período más difícil del verano apenas comenzó esta semana y, según el Ideam, se extenderá hasta abril. La temperatura está dos grados por encima de lo normal y las primeras afectadas son las cuencas hidrográficas. El río Pamplonita, por ejemplo, el más importante de Cúcuta, ya se secó. Es tan crítica la situación en los Santanderes que más de medio millón de personas hoy tiene racionamiento sectorizado de agua por tres horas; y de acuerdo con los pronósticos del gobierno, la idea es aplicar el racionamiento en 22 municipios de Cundinamarca, dos de Boyacá y dos de Magdalena"[1]. Hace más o menos 20 años, el periodista Daniel Samper, en una época invernal de mucho menor impacto que la actual, escribía, de manera jocosa, que Colombia era un país de armar y desarmar. "Lo armamos en verano y se nos desarma en invierno". En ese entonces no se tenía la conciencia que tenemos hoy sobre el fenómeno del calentamiento global y mucho menos del daño que le hemos causado todos, durante siglos, a La Tierra. El artículo daba a entender, desde entonces, que nuestra climatología sumada a la difícil topografía colombiana tenía, como consecuencia, que lo que construíamos, especialmente en infraestructura vial, se vería afectada de una manera dramática, tal y como está ocurriendo en la actualidad.  

Hace un par de semanas, en esta misma revista, leí a Carmenza Saldías, quien afirmaba que la culpa no se la podemos endilgar a un castigo de la naturaleza. La culpa es sólo nuestra, de los colombianos, individual y colectivamente, como sociedad y como Estado; los gobiernos en todas sus niveles -nacional, departamental y municipal-, han demostrado que no sólo no tenemos memoria sino que, lo que es peor, no aprendemos de nuestros errores. Personalmente me atrevo a ir más allá; no es sólo que no aprendamos de los errores sino que somos incapaces de construir sobre lo construido; destruimos cada vez más las instituciones y borramos su memoria, porque al gobierno de turno, al ministro de turno, el director de turno, o a cualquier burócrata de turno, se le ocurre que la mejor muestra de su gestión es borrar todo lo hecho por sus antecesores. Por ello, de pronto, ahí está la raíz de ese sentimiento de venganza y egoísmo que nos caracteriza como sociedad. Como ejemplos de esta "obsesión" por destruir instituciones quiero repasar, de manera rápida, la historia reciente del ministerio de Transporte, del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) y de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).

De hacer a simplemente coordinar

ministerio de Obras Públicas -hoy ministerio de Transporte-, construía y mantenía la red vial nacional directamente; tenía distritos de obras públicas, casi uno por departamento, en los que se dividía la malla vial entre supervisores de tramos, que tenían a su cargo un mínimo de maquinaria para hacerles frente, en la época invernal, a los derrumbes, los deslizamientos o la pérdida de la banca. Pero la ambición aumentó y el interés individual superó al interés colectivo, y distritos y ministerio se convirtieron en nidos de corrupción y politiquería.   Vendido el sofá, se transformó esa cartera en el ministerio de Transporte y se crearon institutos descentralizados, dependientes de ella, para que fungiera como coordinador. En 1993 se creó el INVIAS, se liquidó el 70 por ciento del personal del antiguo ministerio y con su entrada en funciones desaparecieron los distritos de obras públicas. Al nuevo instituto se le encargó la construcción y el mantenimiento de las troncales y transversales declaradas como tales por la Ley 105 de 1993. Su diseño y su estructura, lógica y funcional, alcanzó un alto grado de eficacia y eficiencia bajo la dirección de Guillermo Gaviria, cuya administración se basó en la figura de "outsourcing" o contratación con terceros. Contaba entonces con tres grandes subdirecciones. – La primera, la de construcción, que estaba encargada de la contratación de las nuevas obras. – La segunda, de conservación, que introdujo tres innovaciones útiles, traídas de Rusia y México:

  1. Los "peones camineros" afiliados a cooperativas, contratados mediante concursos públicos, que estaban encargados de hacer la rocería de la vegetación aledaña a la vía y la limpieza de cunetas y alcantarillas, en tramos de 20 y 50 kilómetros, que se les entregaban dependiendo de la dificultad de la topografía y el estado de conservación.
  2. Los "administradores viales" o gerentes de mantenimiento, ingenieros civiles especialistas en vías, que coordinaban la labor de las cooperativas de "peones camineros" y eran el enlace con las Direcciones Regionales. Estas últimas, parecidas a los distritos de obras públicas, contaban con una planta mínima de personal, presupuesto y autonomía para atender emergencias medianas y pequeñas.
  3. Los "contratos de Gerencia Integral de Mantenimiento", ejecutados por empresas de gran capacidad, tanto económica como tecnológica, que se ocupaban de toda la Red Vial Nacional. Bajo este modelo se alcanzó a mantener parcialmente la troncal del Magdalena Medio, desde Villeta hasta San Alberto. A estas gerencias se les pagaba por kilómetro de vía conservada o mejorada, es decir, calificando el nivel de servicio, que incluía una encuesta semestral a los usuarios de la vía, y no por precios unitarios.

La tercera gran subdirección era la de Concesiones, a la que se responsabilizó de los contratos de primera generación. Dichos contratos tuvieron un relativo éxito inicial al atraer inversión privada, pero con un grave problema para la Nación, pues ésta extendía una garantía a los concesionarios por unos mínimos de tráfico, mínimos que fueron sobrevalorados y que para el año 2004 habían causado una deuda acumulada de cerca de 559 mil millones de pesos, según el Departamento Nacional de Planeación (DNP)[2]. El nuevo esquema de la Ley 105, diseñado y puesto en marcha durante el gobierno de César Gaviria (1990-1994), fue tal vez de lo poco exitoso que se pudo mostrar por el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998). En el siguiente cuatrienio, el del Andrés Pastrana (1998-2002), la crisis del sistema bancario y el terremoto que afectó la principal zona cafetalera del país, redujo el presupuesto asignado al INVIAS.  

Deterioro institucional

La destrucción de las instituciones se agravó a partir del 2002, pues ese instituto fue modificado sustancialmente por el primer Gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006). La subdirección de concesiones del INVIAS se convirtió en el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), que asumió no sólo el tema vial, sino las concesiones portuarias, perdió gran parte del personal que venía y la experiencia acumulada hasta entonces. A lo que quedó del Instituto Nacional de Vías se le adicionaron dos nuevas subdirecciones, la de vías fluviales y la de la red terciaria, para administrar el fracasado plan 2500. El presupuesto para mantenimiento se redujo en cerca de un 40 por ciento, desaparecieron las gerencias de mantenimiento y se politizaron las figuras de administradores viales y cooperativas de "peones camineros", con lo que el avance en el conocimiento y la experiencia de diez años de trabajo de INVIAS se vinieron abajo, sin que se hubiera cumplido el primero de los ocho años del gobierno de Uribe.  

La memoria a la basura

La destrucción de instituciones y de su conocimiento ha tenido una grave consecuencia para el país: la pérdida de la memoria. – El más claro y doloroso ejemplo de esta situación fue el "Estudio de los puntos críticos de inestabilidad de taludes en las carreteras nacionales", elaborado por una misión inglesa, que efectuó el diagnóstico de los sitios más críticos de la red vial y formuló las recomendaciones básicas para su manejo y solución. – Posteriormente, la firma "Ingeniería y Geotecnia", liderada por uno de los geotecnistas más importantes del país, el ingeniero Manuel García, llevó casi a nivel de diseño las propuestas de obras de prevención y de manejo de los taludes (inclinación de los cortes de la montaña) necesarias para los sitios más críticos, desde el punto de vista geológico. De estos informes no sólo no quedó la experiencia, sino que no quedaron en la entidad los funcionarios que colaboraron en su realización y ni siquiera la copia física de los documentos. ¿Cuánto nos servirían esos estudios? ¿Cuánto se hubiese podido prevenir si las anteriores administraciones lo hubiesen puesto en práctica? ¿Cuántas vidas se habrían salvado si no borrásemos el pasado y si construyéramos sobre él y no a pesar de él? La pérdida de la memoria es una enfermedad; lo sucedido es tan absurdo como si a un médico se le ocurre botar a la caneca la historia clínica de su paciente, a quien se le han borrado los recuerdos; cuando el pobre personaje vuelve al médico, no sabe cuándo ni cómo se inició su dolor, sólo sabe que le duele. Y hoy nos duele todo, a casi todos.  

No había inundaciones

Ahora bien, si en la infraestructura vial el desastre se centra en la memoria, en el trema de las inundaciones el foco está en los excesos del mercado, en las fallas de regulación y en el clientelismo. En la época precolombina, nuestros antepasados, nativos de esta América, conocían perfectamente no sólo la geografía de su territorio sino los límites y el manejo de la orografía y la hidrología en cada palmo de tierra. – Uno de los mejores ejemplos es el de la cultura Zenú, que habitó en el bajo Cauca, y que logró, mediante un sistema de canales y jarillones o diques, no sólo evitar las inundaciones de sus centros poblados, sino explotar productivamente quince mil hectáreas desde la Depresión Momposina hasta el Golfo de Morrosquillo, incluyendo la Ciénaga de Ayapel.[3] En el caso de la cultura Chibcha, agrícola pero también minera y artesanal, se extendía desde Centroamérica hasta el altiplano cundiboyacence, integrando además las tribus de la Sierra Nevada de Santa Marta y, al igual que los Zenúes como la aislada cultura de San Agustín, conocieron y trabajaron adecuadamente el territorio. Bachué desaguó la Sabana de Bacatá abriendo el Salto de Tequendama, creando no sólo un magnífico paisaje sino una enseñanza, una leyenda. Los zipas y los zaques enseñaron a los muiscas a construir canales, denominados por los españoles vallados, que unían los humedales y drenaban la sabana hacia el río Bogotá. Llegó la conquista, pasó la colonia, aumentó la ambición, y el interés individual superó el interés colectivo.  

Apropiación de la naturaleza

Los conquistadores, maravillados, aprovecharon las tierras cuidadas hasta entonces por los muiscas y aplicaron el modelo urbano diseñado en la época de Felipe II, conocido como el Damero Español. Este modelo consiste en una cuadrícula abierta de calles, que al expandirse continuamente por el crecimiento de la población logra la ocupación, la dominación del territorio y el uso extensivo de las tierras planas. Ello hizo que progresivamente se fueran valorizando las fincas de las antiguas encomiendas, una figura del derecho castellano según la cual a algún cortesano del virreinato se le entregaban tierras e indígenas para explotarlas. Estas grandes haciendas sabaneras, heredadas por tradición familiar, siempre esperaron, y aún siguen esperando, la llegada del perímetro urbano y su incorporación al mismo, para la captura privada de la plusvalía generada por una norma y las redes del acueducto. Desde la destrucción de la cultura precolombina por los conquistadores españoles hasta hoy, no ha habido un sólo pueblo de todas estas sabanas y depresiones que no se haya inundado. Con la sobre explotación de las pocas tierras cultivables, desde inicios del Siglo XX los diferentes gobiernos incentivaron la desecación de los humedales y de las lagunas, tal como ocurrió con la de Fúquene en el gobierno del General Reyes (1904-1909), cuando se llegaron a pagar hasta cuarenta y ocho pesos -de entonces- por una hectárea desecada. Los humedales dentro del perímetro urbano de Bogotá, hacia el occidente, fueron rellenados poco a poco para construir nuevas urbanizaciones, desconociendo que desde el punto de vista hidráulico, no sólo hay que respetar el cauce de los ríos sino también, porque es igualmente importante, las planicies amortiguadoras, que se llenan en épocas de aguas altas, en los inviernos, y se drenan y desocupan en temporadas de aguas bajas, en los veranos. Pero no sólo los humedales y las lagunas fueron desecados, sino que los canales de los muiscas o los vallados de los hacendados de la colonia se rellenaron y taparon para ganar tierras, bien para urbanizarlas o para explotarlas con cultivos altamente rentables como las flores o las hortalizas. Lo que era del río, el río lo recupera. Las inundaciones no son culpa de la naturaleza; es apenas la consecuencia de la incompetencia, del desconocimiento del territorio y de la desmesurada ambición.  

Manejos estatales, enriquecimientos privados

La expansión de Bogotá, bajo una intensa presión demográfica, trajo consigo dos grandes enemigos, muy ambiciosos. Los urbanizadores piratas y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EEAB), ésta última de capital público. La EAAB genera un excedente de por lo menos 8 metros cúbicos de agua por segundo provenientes de la represa de Chingaza. Por eso ha extendido sus redes de manera indiscriminada y socialmente irracional con el objetivo de vender más agua. Los municipios vecinos se convirtieron en pobres suburbios de la metrópoli. Los pobres en la periferia y los ricos en los cerros del norte. Con la complicidad de un departamento de planificación mal llamado de Planeación Distrital, a la EAAB le resulta dos y media veces más costoso aumentar el diámetro de la tubería en cualquiera de los barrios que existían hasta la década del 70, que extender un kilómetro de tubería por la sabana. Con esa forma de expansión, la Empresa enriquece a los terratenientes, a los urbanizadores y a los constructores, y empobrece a los municipios vecinos, sus habitantes, la producción agrícola, los bosques nativos y sus propias fuentes de agua.  

Pero sigue siendo un sueño

Coincido con Carmenza Saldías sobre quiénes son los reales culpables de las tragedias de estas épocas. Alguna vez tuvimos un hermoso sueño, tanto ella como yo, con el apoyo del entonces Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus: La Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca. Con ella intentábamos frenar la expansión de la capital, apoyar la vida propia de los municipios vecinos manteniendo su carácter rural, conservar los recursos naturales, disminuir las distancias y los tiempos de movilización, densificar la ciudad quebrando la tendencia centenaria de 100 a 120 viviendas por hectárea, haciendo renovación urbana fácil y factible, y llevando a cinco pisos como mínimo la ciudad construida. Si ese sueño se hubiera realizado, tal vez hoy no veríamos las fotografías de los habitantes de las zonas occidentales de la ciudad en medio de una inundación, que se atribuye, estúpidamente y como única razón, a la naturaleza.  

Colonizando con el negocio

La pregunta final sobre la desinteligencia me la hizo hace 20 años mi profesor Ad Prins, holandés, cuando visitó a Colombia en un noviembre y nos quedamos atascados en una inundación en la calle 26, camino al aeropuerto Eldorado.   "¿Cómo es posible que una ciudad a 2.600 metros sobre el nivel del mar se inunde, si nosotros, con ciudades que están 2 metros por debajo del nivel del mar hace mas de 40 años no nos inundamos?". Esta pregunta solo tiene una respuesta. A la EAAB el alcantarillado de aguas lluvias no le genera ninguna rentabilidad y como poco le interesa, desde hace tiempos ha tratado de pasar el asunto al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). A este nefasto protagonista se le ha venido sumando la autoridad ambiental regional, más conocida como la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR); nuevamente, un aumento de la ambición y la pérdida, por completo, de la importancia del interés colectivo. La CAR, en vez de ponerle límite a la EAAB, se convirtió en su cómplice, ayudando al poderoso y no defendiendo al débil. Concedió permisos a la subsidiaria "Aguas de la Sabana", para que la EAAB pasara el tubo al occidente del río Bogotá, hacia los municipios de Cota y Funza, lo que ya le había permitido, hace diez años, para Mosquera, incentivando la construcción de nuevas viviendas tanto al lado oriental como occidental del río Bogotá en la histórica zona de amortiguamiento. ¿En qué actividades se ha concentrado y cuáles han sido las preocupaciones de la CAR en los últimos años? ¿Qué la ha desviado de su papel principal, que es ser la defensora de los recursos naturales? En conclusión, el desastre en la infraestructura vial nacional es al ministerio de Transporte y sus entidades como el desastre del subdesarrollo urbano y la imposibilidad de la planificación es al Acueducto de Bogotá y a la CAR. No cuidamos la naturaleza pero sí la culpamos. No respetamos los ríos, sus cuencas y zonas de inundación, pero sí los culpamos. No entendemos a La Tierra, no conocemos el territorio, pero sí los acusamos. Destruimos, no construimos; erradicamos el pasado, así como los conquistadores nos erradicaron, borramos la memoria y luego, nos quejamos. Vuelvo a mirar por la ventana, sigue lloviendo, y el país sigue llorando.

* Ingeniero Civil de la Javeriana. Master en Hidraulica Fluvial de la Universidad de Delft. Primer Viceministro de Vivienda, Agua potable y desarrollo urbano. Director de Invias. Director de la CAR. Profesor Universitario de la Javeriana y la Escuela de Ingenieros.

Notas de pie de página


[1] La sequía y El Niño 2009-2010, Semana, 9 de enero de 2010.

[2] Disponible en: Departamento Nacional de Planeación

[3] Plazas, Clemencia y Falchetti, Ana María: "La cultura del oro y el agua. Un proyecto de reconstrucción." Boletín Cultural y Bibliográfico Número 6. Volumen XXIII. Banco de la Republica.1986.

 

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