Temas claves en el PND como la concentración de la propiedad rural, el sesgo a favor de la gran empresa, el acceso a la tierra, la indemnización de las víctimas, la seguridad alimentaria, revelan una política agraria de “más de lo mismo” bajo un ropaje renovador.
Darío Fajardo Montaña *
Nubarrones en el horizonte
Un invierno temprano se extiende rápidamente sobre el país cubriendo de brumas el horizonte, luego del corto verano que apaciguó los sufrimientos causados por la prolongada temporada de lluvias del año pasado. Así parece ocurrir con las expectativas de los primeros días de gobierno del Presidente Juan Manuel Santos.
Sus pronunciamientos iniciales y los de su Ministro de Agricultura generaron expectativas en torno a la restitución de tierras a los despojados; fueron seguidos por acciones restitutivas en algunas localidades, al tiempo que se iniciaban los debates sobre la Ley de Víctimas y su marco, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y su proyecto de ley.
Las respuestas a estas iniciativas no se hicieron esperar, como lo observó el Ministro Juan Camilo Restrepo en su artículo “Voces de la caverna”[1] , que no se limitaron a estas formas de expresión: muy pronto comenzaron los asesinatos de los campesinos que acababan de recuperar las primeras hectáreas[2] y el terror se extendió a otras víctimas como los estudiantes masacrados por algo que pudieron percibir en parajes de Córdoba, enviando un mensaje siniestro a todos los rincones de la nación.
Otros elementos van agregándose a estas primeras señales y nos permiten prever lo que nos espera. En el tema de la tierra, que alcanzó a ser presentado por algunos en términos de una próxima reforma agraria, pronto se llegó a sus límites: en lo fundamental, el gobierno propone medidas de alcance marginal, que como se señala más adelante, resultan inocuas y mantendrían inconmovible la estructura de la propiedad rural.
Las peticiones de distintos sectores han llegado a oídos sordos. La Procuraduría General de la Nación, por ejemplo, se manifestó con un pronunciamiento, ante la propuesta de una política de tierras del gobierno anterior, de la siguiente manera: “Es urgente recabar del Estado colombiano la necesidad de realizar una reforma agraria integral y actualizada, cuya demora ha sido una de las causas del conflicto social y del fenómeno del desplazamiento forzado que se vive en el país”[3] .
No se tocará la concentración de la propiedad rural
El PND destaca dos características de la agricultura colombiana: la importancia de su participación en el conjunto de la economía y de otra su “atraso” productivo y laboral; reconoce la importancia del conflicto armado que afecta al país y a sus áreas rurales en particular, pero elude considerar sus factores determinantes, dentro de los cuales la concentración de la propiedad tiene una importancia particular, como lo advierten distintas fuentes.
El cúmulo de diagnósticos sobre las magnitudes de la concentración de la propiedad de la tierra, los procesos asociados a ella y sus efectos han tenido audiencia en el alto gobierno. No obstante, las intenciones reales se expresan en el diseño de los instrumentos de la política y en las asignaciones presupuestales, los cuales revelan las perspectivas teóricas y políticas que orientan al estado.
Los comentarios al PND de Absalón Machado, Director Técnico del Informe Nacional de Desarrollo Humano, constituyen un ejercicio centrado en el análisis de los conflictos en torno a la tierra y generan preocupación sobre su concepción y alcances. Advierte, de entrada, la ausencia de comprensión de la sociedad rural, así como del conflicto en el cual está inmersa; critica su perspectiva productivista y el carácter genérico de las propuestas dirigidas a corregir las vulnerabilidades de las economías agrarias.
El enfoque político del Plan no aborda las implicaciones de la concentración de la propiedad, observación compartida por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado[4], tema privilegiado en el discurso del PND. La Comisión centró su análisis en los aspectos específicos de su tratamiento, con respecto a los cuales destaca la insuficiencia de los recursos asignados y las severas restricciones que impone la regla fiscal, así como la inconstitucionalidad de la ley, causada por la ausencia de consultas previas a la población afectada directamente por las iniciativas del Plan.
Sesgo a favor de la gran empresa
La propuesta agraria del Plan se sustenta en una caracterización de los problemas centrada de manera exclusiva en la competitividad y en los factores técnicos que la configuran. Este enfoque deja al descubierto la concepción del PDN, centrada en el apoyo a la libre acción de los mercados, para concurrir con incrementos de la producción y la productividad, en pos de una mayor “competitividad”, al margen de los factores estructurales y de las relaciones entre los factores políticos y los procesos económicos.
La reiteración de este enfoque, establecido de tiempo atrás en la dirección del estado deriva en la definición de prioridades de política que no modificarán las tendencias que afectan no solamente al campo sino al conjunto de la sociedad colombiana. Sorprende que los autores del Plan adviertan una de las tasas de desempleo “más elevadas de América Latina”, resultado de las políticas insistentemente aplicadas sobre la economía nacional, pero insistan en replicar las mismas recetas que sus antecesores.
La insistencia en este enfoque pareciera desconocer que las circunstancias actuales, caracterizadas por muy modestos desempeños de la agricultura, son resultado directo del sesgo excluyente de la política de atención al sector y al mundo agrario, en general, con excepción de los beneficios para los sectores más fuertes de la sociedad en términos económicos y políticos y del debilitamiento institucional, marcado por este mismo sesgo.
El favorecimiento a la gran propiedad y el desconocimiento de su significado en la economía de la agricultura se proyectan en el análisis de las limitaciones del aparato productivo realizado por el Plan como punto de partida para la formulación de las estrategias hacia el campo: al examinar los costos de producción de algunos de los cultivos más relevantes (palma africana, maíz amarillo, algodón y caña de azúcar) estima únicamente los costos de los insumos, estimado en un 58% del total, desconociendo la participación de los costos de la tierra, uno de las mayores limitantes del desempeño de la agricultura colombiana frente a otros países de la región.
Acceso limitado a la tierra
En la definición de las estrategias de acceso a la tierra para los pequeños productores carentes de ella, solamente prevé actuar sobre las tierras liberadas por procesos de extinción de dominio, compras subsidiadas, las inefables titulaciones de baldíos y la ampliación de zonas de reserva campesina (Ley 160 de 1994), medidas que sin ser negativas, en ningún caso alterarán la estructura monopólica de la propiedad.
Del sesgo a favor de la gran empresa, sustentado en sus supuestas ventajas sobre la pequeña explotación para alcanzar mayores productividades, ampliamente rebatido incluso por estudios del Banco Mundial, deriva la definición de las políticas de tierras ya consideradas, las propuestas para el fortalecimiento de la pequeña propiedad centradas en la empresarización y las “alianzas productivas” como únicas alternativas para lograr viabilidad económica.
Vale recordar que esta última estrategia, dadas las dinámicas de un mercado no controlado y los desequilibrios políticos propios de nuestra sociedad, ha conducido al desmedro de los pequeños agricultores, como lo evidencian los casos muy conocidos y documentados del Medio Ariari, Urabá y el Magdalena Medio[5].
Las perspectivas trazadas en el Plan para las economías campesinas, apreciables en el tratamiento a la Unidad Agrícola Familiar (UAF), derivan de su descalificación como carentes de viabilidad. Esta figura fue establecida inicialmente en la Ley 135 de 1961 y retomada en la Ley 160 de 1994, en reconocimiento a la opción de la agricultura familiar como opción económica y social.
Dadas las orientaciones del Plan, la UAF es considerada solamente desde la perspectiva de su participación en procesos de articulación a proyectos empresariales, orientados por grandes inversionistas, (artículos 45 y 46 de la ley del Plan). A este respecto las organizaciones campesinas y sectores políticos cercanos a ellas han manifestado preocupación ante este sesgo.
Seguridad alimentaria
Otras inquietudes generadas por el Plan son las referidas a las perspectivas de la seguridad alimentaria. Según el análisis al respecto, en Colombia no existirían problemas de disponibilidad de alimentos, en la medida en que la estimación de la oferta incluye los bienes importados, tema al que hace referencia Machado en sus observaciones.
Esta perspectiva desconoce el impacto que se viene generando en la producción alimentaria por la coincidencia de las tendencias internacionales hacia la relocalización de la producción, desfavorable para la producción nacional y agravada por efecto del desplazamiento forzado y el despojo, que han afectado a una elevada proporción de los campesinos y tierras labrantías cuya participación en la oferta alimentaria es superior al 45% de los bienes comercializados[6].
Las tendencias sostenidas al alza en los precios internacionales de los alimentos hacen aún más insuficiente una concepción de la seguridad alimentaria basada simplemente en la disponibilidad de los comestibles en los mercados internacionales; se afianza, por el contrario, la exigencia de contar con una disponibilidad construida en la oferta interna de estos bienes.
Es indispensable señalar que las condiciones de la seguridad alimentaria no solamente descansan en la disponibilidad de los alimentos sino también en sus calidades y muy especialmente en el acceso que tenga la población a estos bienes; difícilmente encontramos estas condiciones cuando, como lo señala el mismo Plan, el 75% de las personas ocupadas en el campo se encuentran en condiciones de informalidad.
No sobra recordar que las concepciones orientadoras del Plan, adversas a una intervención del Estado, fueron las mismas que orientaron una gestión que condujo a la crisis, incluso en lo tocante con la institucionalidad, la cual, siguiendo la orientación del desmantelamiento de la institucionalidad condujo a que según el Plan, durante los dos años pasados el 49% de los productores no recibió asistencia técnica, condiciones que indudablemente también han afectado la producción alimentaria pero que no ameritan tratamiento más pormenorizado en el PND.
Indemnización a víctimas
Con respecto a la acción indemnizatoria para las víctimas del desplazamiento, tema al cual el gobierno ha dado realce, pareciera no advertir que las condiciones a las cuales retornan los desplazados, en términos políticos y económicos, son las mismas en las cuales se produjo el despojo. En esas condiciones, la garantía de no repetición del desplazamiento quedará en vilo, solo que ahora los desterrados regresarán con un título que facilitará la legalización de su expropiación.
¿Cómo evitar más de lo mismo?
Las condiciones de deterioro social y económico que reconoce, el PND, son el resultado de la convergencia del sesgo a favor de la gran propiedad con las políticas de desregulación. Al reincidir en las estrategias ya aplicadas, causantes del actual deterioro económico y social, no pueden esperarse resultados distintos de los ya conocidos, ahora agravados por un difícil panorama económico internacional, aún más ensombrecido por los efectos del cambio climático.
El debate sobre el PND debe abrir cauces a la consideración de perspectivas que, sin excluir la concurrencia de los sectores empresariales ni la apertura hacia los mercados de exportación, proporcionen los espacios que les corresponden a los pequeños y medianos productores, como ciudadanos y partícipes destacados en la oferta de bienes agropecuarios y en el manejo del patrimonio ambiental de la nación.
Ante un escenario mundial marcado por los efectos devastadores del cambio climático y los costos crecientes de los alimentos el país deberá considerar iniciativas y recomendaciones surgidas de referentes distintos de los que han conducido al país a una creciente vulnerabilidad alimentaria y ambiental.
Han de abrirse entonces los espacios tanto en la construcción de una propuesta incluyente del Plan Nacional de Desarrollo como en las leyes agrarias y de tierras que se establezcan para su operación, dando cabida a las propuestas contenidas en el proyecto de ley promovido por las organizaciones campesinas, ya inscrito en el Congreso así como otras iniciativas como las Cooperativas territoriales del norte de Holanda, presentadas por la FIAN o las recogidas a través de la consulta realizada por la FAO a organizaciones campesinas de diversos países[8].
Tal como lo advierte un informe reciente del International Crisis Group, Colombia aún tiene la oportunidad de poner fin al conflicto; pero no será posible lograrlo recurriendo a las recetas ya probadas, que nos condujeron a donde hoy estamos.
De otra manera, la luz al final del túnel será…la de otra locomotora que viene de frente!
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
Notas de pie de página
[1] www.eltiempo.com, nov. 6, 2010
[2] Maria Teresa Ronderos “Historia de una cruzada”, www.semana.com, feb. 10, 2011
[3] Carta del Procurador General de la Nación al Presidente de la Corte Constitucional noviembre 20, 2009, (DP N°01046), p. 12
[4] Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado, Comentarios a las Bases del Plan de desarrollo2010-2014 desde la perspectiva de la política sobre desplazamiento forzado, Bogotá, 2011
[5] Ver: FEDEPALMA, Estudio de alianzas de palma africana a nivel nacional. Informe Final, Bogotá, 2009; Moritz Tenthoff, El Urabá: donde el Desarrollo Alternativo se confunde con intereses económicos y la reinserción del paramilitarismo, Informe sobre política de drogas N° 27, Instituto Transnacional, Amsterdam, 2008;Alfredo Molano, En medio del Magdalena Medio, CINEP, Bogotá, 2010
[6] Ver Jaime Forero (ed.), El campesino colombiano entre el protagonismo económico y el desconocimiento de la sociedad, Universidad Javeriana, Bogotá, 2010
[7] Sofía Monsalve Suarez, La propiedad privada de la tierra, Revista Soberanía Alimentaria; ver también portal Rebelión, febrero, 2011
[8] Propuestas de las organizaciones de la sociedad civil a las Directrices de la FAO sobre la Gobernanza Responsable de la Tenencia de la Tierra y los Recursos Naturales, octubre 18, 2010 (primer borrador)
