Una historia que debe contarse de nuevo

La Constitución de 1991 fue producto del consenso de fuerzas políticas tradicionales, de grupos exinsurgentes reincorporados al seno de la nación  y de la sociedad civil, en un contexto particularmente complejo, que bien vale recordar en detalle.  ¿Qué queda del espíritu fundacional que animó a la Asamblea Constituyente?

Armando Novoa García *

Con ocasión del cumplimiento de veinte años de la expedición de la Constitución de 1991, están en curso varias iniciativas para evaluar su impacto  en el Estado y la sociedad colombiana. Tarea diversa y compleja, que debería cubrir al menos cuatro dimensiones:

• Por un lado, obliga a una reflexión histórica para identificar los elementos esenciales del ordenamiento constitucional anterior, esto es, la Constitución de 1886. 
• En segundo lugar, corresponde establecer cuáles han sido los temas más sobresalientes de los cambios constitucionales que trajo la carta del 91 (por ejemplo, democracia participativa, carta de derechos,  mecanismos para su protección, adopción de un Estado laico, cambios al sistema político y al régimen de los partidos,  funciones y relaciones entre las distintas ramas del poder público, modelo económico, ordenamiento territorial, reconocimiento de las minorías, y cambios en la justicia, entre muchos otros)[1].
• En tercer lugar, y a partir de una mirada general sobre las 29 reformas de que ha sido objeto, examinar si sus  pilares básicos continúan inalterados o si, por el contrario, como señalan  algunos, lo que se tiene hoy  día es una “colcha de retazos”, circunstancia que debería conducir  a una nueva gran reforma que tenga como eje el ordenamiento territorial.
• Finalmente, tendría que establecerse  cuál ha sido la relación entre la Constitución y los problemas y retos de la sociedad actual, para responder a la pregunta de si debe proyectarse o no hacia el futuro y en qué condiciones.

Una reflexión de esta naturaleza disminuye el riesgo de caer en lugares comunes y conclusiones apresuradas al margen del contexto que le dio origen. La mirada analítica de la historia permite explicar por qué los acontecimientos ocurren de una determinada manera y no de otra y cuál es el nexo que los articula y los hace parte de una misma trama.

En este escrito nos limitaremos a evaluar uno de esos aspectos: los antecedentes y el proceso más inmediato que dio lugar a la conformación de la asamblea constituyente, la forma como abordó sus deliberaciones y la discusión de las iniciativas que finalmente dieron como resultado el nuevo texto constitucional.  

Breve itinerario de los antecedentes de la convocatoria  

A inicios de los noventa, el régimen del socialismo real colapsaba en los países de Europa Oriental y el consenso de Washington se instalaba como la orientación económica dominante en casi todos los países de América Latina^[3]. 

En Colombia, una nueva oleada de violencia desbordaba toda previsión del Estado. Fracasados los intentos de negociación política de la administración Betancourt, el país vivió  cruentos episodios de confrontación, ahora acompañados de una acción armada del narcotráfico sin precedentes.

Primer momento: Violencia, crisis de Estado y agotamiento del Estado de Sitio

Desde la segunda mitad de los años 80, el narcoterrorismo y otras modalidades de violencia organizada llevaron al país a una verdadera crisis institucional^[4], insuperable mediante los instrumentos de la Constitución del 86. El régimen tradicional del Estado de Sitio era inocuo para estos efectos. (Autores varios. Colombia: Violencia y Democracia. Informe presentado al Ministerio de Gobierno por la Comisión de Estudios sobre la Violencia. Universidad Nacional de Colombia. Centro Editorial, Bogotá, 1987). Diferentes sectores de opinión identificaban la Constitución centenaria como parte del problema y no de la solución.  

El 11 de octubre de 1987 fue asesinado el candidato de la Unión Patriótica Jaime Pardo Leal. Dos años después, nuevos atentados cegaron las vidas de Luis Carlos Galán, Bernardo Jaramillo y Carlos Pizarro. A tales episodios se agregaban masacres como las de las haciendas Honduras,  La Negra y Mejor Esquina en Córdoba.

En esas condiciones lo que estaba en riesgo era la propia institucionalidad, impotente para frenar la ola de violencia.  La sociedad colombiana se encontraba hastiada y cada vez era menos comprensible la apelación a las armas como vía al cambio político. En enero de 1988, el Presidente Barco consideró la posibilidad de un plebiscito para adelantar una reforma constitucional. La clase política se opuso a la iniciativa y los dirigentes de los partidos tradicionales, mayoritarios en el Congreso, acordaron un mecanismo de reforma que pasaría primero por ese escenario.

Segundo momento: El desprestigio del Congreso, la Séptima Papeleta y el movimiento de los estudiantes

El atentado contra Galán dio lugar a una reacción masiva de estudiantes universitarios, que propusieron una séptima papeleta que debía depositarse en las urnas en las elecciones de marzo de 1990, en apoyo a la convocatoria de una asamblea constituyente.

La iniciativa tomaba fuerza en medio del creciente desprestigio del Congreso. El movimiento, un tanto inorgánico, fue protagonista de una  insubordinación pacífica. Aunque circularon varias versiones del texto de la papeleta, en uno de ellos se leía lo siguiente:

“Voto por Colombia. Sí a una Asamblea Constituyente cuya integración represente directamente al pueblo colombiano con el fin de reformar la Constitución Nacional. En ejercicio de la soberanía reconocida en el artículo 2° de la Constitución Nacional, el poder electoral escrutará este voto”.

La Registraduría se opuso a contabilizar los votos depositados en las elecciones de marzo de 1990, alegando falta de tiempo, de formularios y de organización, la iniciativa obtuvo un copioso apoyo (El Tiempo, 13 Marzo de 1990). La papeleta se contó de manera extraoficial y abrió espacios para la convocatoria constituyente.

Varios medios calcularon cerca de  dos millones de votos a favor de la iniciativa. El resultado de esta primera manifestación directa del pueblo, dio lugar a que el diario El Espectador calificara este episodio como un “remezón en las estructuras políticas”. Dos meses después, la Corte Suprema de Justicia consideró esa votación como “un hecho político que traduce un verdadero mandato de igual naturaleza”.  (Sentencia del 25 de mayo de 1990).

Tercer momento: La decisión unilateral de dejar las armas y el salto a la política

La convocatoria a la constituyente no tuvo un origen único. De tiempo atrás, y por distintos caminos,  movimientos sociales y algunos medios de comunicación propugnaban también por una fórmula similar. Este aspecto es relevante, pues permitió que se asociara la convocatoria de la constituyente como un gran movimiento a favor de la paz.

En 1988, el Mando Central del EPL reclamó una asamblea nacional constituyente por elección popular^[5]   Y, en desarrollo de los diálogos de paz iniciados por el gobierno del Presidente Virgilio Barco y el M-19, el 3 de abril de 1989 el líder del M-19, Carlos Pizarro, propuso que se devolviera  “al pueblo su soberanía para reformar o cambiar el ordenamiento político de la república, la derogatoria del artículo 218 de la anterior Constitución y la posibilidad de convocar una asamblea constituyente”. 

En noviembre del mismo año, ese movimiento suscribió un acuerdo de paz con el gobierno que comprendía, entre otros aspectos, garantías para su participación electoral. En diciembre de 1989, el Congreso alteró el  proyecto que creaba la circunscripción especial, al incluir a último momento una norma que prohibía la extradición. Y, el 9 de marzo de 1990, a pesar de su hundimiento, esa agrupación decidió abandonar las armas y reincorporarse a la vida civil.

Las consultas al pueblo para la convocatoria

Ya de salida, con base en el artículo 121 de la Constitución de 1886, el Presidente Virgilio Barco expidió el Decreto Legislativo Nº 927 del 3 de mayo de 1990. En este Decreto  se ordenó a la organización electoral contabilizar los votos depositados en la fecha de las elecciones presidenciales de 1990, que apoyaban la convocatoria a una Asamblea Constitucional.

El texto de la tarjeta electoral fue el siguiente:

Para fortalecer la democracia participativa, ¿vota por la convocatoria de una asamblea constitucional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución Política de Colombia?

SI NO Primer pronunciamiento de la Corte Suprema: se permite escrutar la papeleta

El decreto fue examinado por la Corte Suprema de Justicia que señaló lo siguiente: “La Nación Constituyente, no por razón de autorizaciones de naturaleza jurídica que la hayan habilitado para actuar sino por la misma fuerza y efectividad de su poder político, goza de la mayor autonomía para adoptar las decisiones que a bien tenga en relación con su estructura política fundamental” (Sentencia del 9 de junio de 1990). Por primera vez, desde la instauración del Frente Nacional fue posible una apelación al pueblo, mediante un decreto de Estado de Sitio, pues los mecanismos contemplados en ese pacto lo impedían.

La elección presidencial y la Constituyente

En las elecciones presidenciales del 27 de mayo de 1990 participaron doce (12) candidatos presidenciales. En el tarjetón inicial aparecía la foto del candidato de la AD-M 19, asesinado el 30 de abril de 1990. Esto obligó a incluir a Antonio Navarro. El M 19 había solicitado el uso de la tarjeta electoral distribuida por el Estado en todos los puestos de votación. La tarjeta reemplazó al viejo esquema de la papeleta distribuida  por cada partido. Este cambio, aunado a las expectativas generadas por la dejación de armas, llevó a una votación sorprendente a favor de ese movimiento, que superó al Partido Social Conservador, liderado por Misael Pastrana.  Los resultados en estas elecciones fueron así:

Todos los candidatos apoyaron la convocatoria a la Asamblea y la votación a su favor  fue muy superior a la que obtuvo el candidato presidencial elegido, pues  en la votación participaron 5´218.338 personas, de los cuales 4´991.887 apoyaron la convocatoria.

Estos resultados fueron interpretados como una demostración más de la crisis de los partidos tradicionales que, a pesar de haber obtenido mayorías, distaban mucho de los resultados de las elecciones de Congreso en el mes de marzo de 1990,  cuando  la votación para la Cámara de Representantes se acercó 7’500.000 votos. La única fuerza que logró un apoyo inusitado fue la AD-M19.

El Acuerdo Político como expresión del consenso democrático 

Con base en los anteriores resultados, el 21 de julio de 1990, el presidente electo, Cesar Gaviria, se dirigió a los jefes de los partidos que obtuvieron votaciones presidenciales superiores al 5% (Salvación Nacional, Partido Social Conservador y M-19) y propuso un acuerdo político que permitiera  la convocatoria de una asamblea “constitucional”.

Allí mencionó la apelación al pueblo  mediante decreto de estado de sitio, el temario que debía abordar la asamblea, su integración que “no debe exceder las cincuenta personas”, la elección en circunscripción nacional y los límites a los que debía estar sometida.

El 2  de agosto se suscribió un acuerdo político para la convocatoria al referendo. Se definió el  período de sesiones de la asamblea, el temario que se sometería a votación, su integración que se amplió a 70 miembros y dos (2) cupos más para los grupos guerrilleros vinculados a un proceso de paz. Se estableció también un control posterior de la Corte Suprema que decidiría si la reforma fue expedida con base en el temario fijado. Además, se conformaron  unas Comisiones Preparatorias en las que se registraron cerca de 150.000 iniciativas ciudadanas. La asamblea que se convocaba era una “asamblea constitucional”, es decir, un órgano con poder de reforma sobre la Constitución del 86, distinto de una asamblea constituyente con capacidad de sustituirla por otra nueva.

El segundo pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia y el paso de una asamblea limitada a una constituyente autónoma y soberana

Por segunda vez en un solo año se apeló a las facultades del  artículo 121 de la Constitución de 1886  y el gobierno del presidente Gaviria expidió el decreto 1926 del 24 de agosto de 1990, que convocaba al pueblo a pronunciarse sobre la asamblea constitucional y para elegir sus delegatarios. 

El 9 de Octubre, la Corte Suprema de Justicia, declaró constitucional el decreto 1926, en cuanto a la convocatoria e integración. Los apartes que limitaban la competencia de la asamblea fueron declarados inexequibles. También suprimió la norma que disponía un control de constitucionalidad posterior sobre el texto que expidiera. La Corte, integrada por 26 magistrados, apoyó con 14 votos  la convocatoria; 12 magistrados votaron en contra. La decisión no fue tomada por un conjuez, como lo señaló Álvaro Uribe Vélez,  para tratar de descalificar su legitimidad. Uno de los magistrados que se opuso, Hernando Yepes, hizo parte de la lista nacional del Partido Social Conservador y resultó elegido.

La decisión de la Corte convirtió la Asamblea en un cuerpo soberano y autónomo, en una verdadera asamblea constituyente, solo limitada por el mandato fijado por el pueblo en el tarjetón. Para el establecimiento político, este cambio generó no pocas incertidumbres. Quienes veían con reservas la desmovilización del M-19 alertaban sobre una asamblea con poderes constituyentes: en medio de la crisis de los partidos tradicionales y del ascenso de  un movimiento “contestatario” que recién había dejado las armas, la situación podría conducir a un  cambio en la composición del gobierno, a poner en peligro de estabilidad institucional y hasta afectar la propiedad privada^[6].

Las elecciones del 9 de Diciembre de 1990 y la composición de la Asamblea Constituyente

El acuerdo político para la elección de los integrantes de la Asamblea  introdujo varios cambios al sistema electoral colombiano, que implicaron una verdadera revolución electoral para la escogencia de un cuerpo colegiado.

En medio de las reticencias del Partido Liberal  y del Social-Conservador, se  adoptó la circunscripción nacional plurinominal; el uso de la tarjeta electoral y su distribución por el Estado en todos los  puestos de votación; excepciones a los requisitos para la participación de indígenas y jóvenes  y medidas de favorabilidad política  para los voceros de grupos guerrilleros en procesos de paz. 

Días antes de la elección, las encuestas registraban que el M-19 se alzaría con el 43% de los votos y obtendría cerca de 30 curules de las 70 en juego. Se inscribieron 114 listas, de las cuales se eligieron 46 delegatarios por cociente y 24 por residuo.  El resultado fue el siguiente:

Y la votación por los partidos y movimientos fue así:

(Fuente: Acuerdo Nº 13 del 19 de diciembre de 1.990 del Consejo Nacional Electoral)

El número de constituyentes elegidos por cada partido o movimiento quedó así:

El referendo para la convocatoria a la asamblea no estaba sujeto a un umbral, como ocurre en la actualidad, ni a controles diferentes al de la Corte Suprema, pues en ese entonces el concepto de democracia participativa no tenía ningún asidero constitucional.

La lista con mayor votación fue la del M-19, seguida del Movimiento de Salvación Nacional. Aunque el Partido Liberal obtuvo una votación ligeramente superior al M-19 (27.2% frente al 25.9%) logró 25 curules, 6 más que este movimiento. La “operación avispa” no fue pues una innovación constituyente, cuando abrió espacio a nuevos movimientos políticos, sino una estratagema anterior del Partido Liberal para contrarrestar  la crisis que lo envolvía. El movimiento estudiantil no logró una representación autónoma, pues quienes lo representaban, o participaron en las listas de los partidos o se integraron a ellos una vez conocidos los resultados.

Los medios se apresuraron a dar por ganadora a la abstención que llegó al 73% y se insinuó que este resultado le restaba legitimidad para redactar una  nueva Constitución  (El Tiempo, 11 Diciembre, 1990). Con base en ese resultado, el Partido Social Conservador propuso que la nueva Constitución debía someterse a un referendo posterior. En un episodio inédito, llegaban a una corporación de elección popular nuevas fuerzas y sectores que nunca antes habían estado representados en el sistema político colombiano.  La AD-M 19 y las minorías lograron casi el 30% de la representación. Sin la presencia de estas fuerzas la constituyente hubiera sido un episodio rutinario de la historia constitucional colombiana. El sistema del bipartidismo había quedado atrás y se respiraban aires de pluralismo.  Entre tanto, las FARC reclamaban 35 cupos sin haber pactado un acuerdo definitivo de paz.

Las interpretaciones sobre la nueva situación fueron disímiles. Una de ellas, señalaba que la Asamblea Constituyente podría ser la expresión inédita de una revolución de nuevo tipo,  producto no de las armas, sino de su dejación. No una expresión de las hegemonías, sino del consenso al que se llegó luego de años de exclusión y violencia^[7].

Las deliberaciones en la Asamblea Constituyente y su legitimidad

Los resultados electorales llevaron a una Constituyente sin mayorías definidas. La Asamblea dispuso una Presidencia colegiada ejercida por tres constituyentes, decisión que provocó no pocos debates.  Se conformaron cinco (5) comisiones temáticas que, de acuerdo con el Reglamento que definió, debían elaborar los textos del nuevo articulado para someterlo a consideración de la plenaria. Ninguna iniciativa podría incorporarse en la nueva Constitución, sin la aprobación en dos sesiones plenarias diferentes. Las votaciones del 9 de diciembre  no habían dejado vencedores absolutos y, en consecuencia, las alianzas que se tejieron fueron múltiples.

Mediante un acto constituyente de vigencia inmediata, la Asamblea dejó sin efectos una decisión del Consejo de Estado y aclaró que solo estaba limitada por el contenido de la papeleta depositada el 9 de diciembre. 

El Reglamento de la Asamblea estableció que sus decisiones sobre reformas constitucionales se tomarían con el voto favorable de la mayoría de sus miembros, esto es, de 37 delegatarios. Esta realidad contribuyó a que imperara el consenso, pues ninguna fuerza tenía ese número de votos. Los acuerdos se fueron perfilando según los distintos temas.

No hubo un proyecto de Estado o de manejo de la economía que pudiera imponerse al margen de acuerdos con fuerzas afines.  En algunos casos hubo alianzas entre el M- 19 y el Partido Liberal  (derechos, mecanismos de protección, intervención del Estado en la economía, propiedad privada), en otros, las cercanías se tejieron en función de las normas para la renovación política  el adelantamiento de las elecciones para Congreso, tema este que definió en buena medida el proceso de transición política a partir de la terminación de su período.

Aunque el gobierno presentó un proyecto de Constitución, los delegatarios declararon su autonomía para abordar los  temas. En cinco meses, la Asamblea redactó una nueva Constitución de 380 artículos y 60 normas transitorias. Ese trabajo le mereció una legitimidad y un respaldo que nunca antes había logrado un cuerpo de naturaleza legislativa en Colombia.

Por el momento, la historia tradicional de acuerdos constitucionales de élites quedaba atrás. La consecuencia de ello fue una Constitución pluralista, diversa, sin hegemonías, producto de los consensos.

La Constitución no debe calificarse  solo  por el contenido de las normas que la integran sino por el proceso político que le dio origen. ¿Cómo evaluar una Constitución al margen de las realidades del momento, del ambiente ideológico de la época y de la composición de fuerzas que resultó del proceso político que le antecedió?

¿Qué tanto ha contribuido la Constitución del 91 al cambio de las costumbres políticas, a la lucha contra la desigualdad social y a garantizar los derechos de las personas?

Estas preguntas encontrarán respuesta durante este período de conmemoración y evaluación.

*Director Centro Estudios Constitucionales-PLURAL. El autor fue uno de los presidentes de la Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Constituyente. Esta Comisión deliberó entre julio y diciembre de 1991.

Notas de pie de página

[1] Al respecto debe señalarse que existen pocos estudios sistemáticos sobre la Constitución de 1991. Entre ellos, los trabajadores de dos de los protagonistas más destacados del proceso constituyente, el de Humberto de la Calle “Contra todas las apuestas. Historia íntima de la Constituyente de 1991”: Planeta, 2004 y el de Carlos Lleras de la Fuente y otros, titulado “Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia”, Ed. Carrera 7a., 1992.

[2] Esta es la tesis del constituyente Jaime Castro.

[3]  Revista Semana, agosto 7-14 de 1990, Edición 431.

[4] Así calificó el ex presidente Cesar Gaviria la situación a finales de la administración Barco. Véase Prologo al libro de Humberto de la Calle citado.

[5] Villarraga, Álvaro. Compilador y Editor. Se inician acuerdos parciales: Pacto Político con el M-19.  Biblioteca de la Paz 1986-1990).

[6] Caballero, Antonio. Constituyente y revolución. En Semana, N° 447 del 27 de noviembre al 4 de Diciembre de 1990.