La gestión de tierras para la Reforma Rural Integral (2017-2022)

De los seis puntos del Acuerdo Final de Paz, el más rezagado en su ejecución es el punto 1 -Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral-. La democratización de la propiedad rural, uno de sus objetivos primordiales, avanza con suma lentitud y hasta ahora su impacto social ha sido muy limitado. ¿Hay razones para declarar el fracaso de esta política, como lo han hecho algunos columnistas y medios de comunicación?

Rocío Londoño*

Desde la firma del Acuerdo de Paz hasta hoy, han transcurrido más de siete años, durante los cuales ha habido cambios políticos importantes en relación con el Acuerdo de Paz. Paradójicamente, en los dos últimos años de la segunda administración Santos no hubo mayor progreso en la ejecución de los programas de la Reforma Rural Integral (RRI). Y durante la administración Duque, pese a su oposición al Acuerdo de Paz, hubo relativa continuidad en la formulación de los Programas de Desarrollo Territorial-PDET y en la consecución de tierras para su asignación a beneficiarios de la RRI. Además, se aprobó el Plan Nacional de formalización masiva de la propiedad rural. Por su parte, el presidente Gustavo Petro ha sido reiterativo en su compromiso con el Acuerdo de Paz, y en particular con la democratización de la propiedad rural. La reforma agraria ha sido una de sus principales banderas, bandera que en este momento ha sido retomada con particular fuerza, a raíz de la presentación de un proyecto de ley sobre la Jurisdicción Agraria.  

Examinar los resultados de la gestión de tierras para la transformación rural, durante las administraciones previas a la actual, es el objetivo de este artículo. En otro artículo daré cuenta de lo hecho por la administración Petro en sus dos primeros años de gobierno.                        

La Reforma Rural Integral  

Materializar políticas que implican cambios drásticos en el statu quo es muy difícil, tanto en términos políticos como económicos y administrativos. Este es el caso de la Reforma Rural Integral, mediante la cual se busca sentar bases sólidas para la transformación estructural del campo colombiano y crear condiciones para el bienestar de la población rural, con miras a la construcción de una paz estable y duradera. 

Para su ejecución, el Acuerdo fijó un periodo de 12 años, bajo el supuesto de que en ese lapso era posible lograr los objetivos y las metas de los diferentes y ambiciosos programas de la RRI. Entre éstos, cabe mencionar los que mayor relación guardan con la democratización de la propiedad rural.        

1. Constituir un Fondo de Tierras para asignar tres millones de hectáreas a comunidades étnicas y a campesinos y campesinas sin tierra o con tierra insuficiente, y formalizar, o regularizar, siete millones de hectáreas de mediana y pequeña propiedad.     
2. Planear, diseñar y ejecutar Programas de desarrollo con enfoque territorial-PDET, con participación de las comunidades. Se seleccionaron 170 municipios, agrupados en 16 subregiones, con altos índices de pobreza, graves efectos del conflicto armado en la población, carencia de vías y servicios y bienes públicos, entre otros problemas.   
3. Constituir nuevas Zonas de Reserva Campesina y fortalecer las existentes.  

El acuerdo agrario establece asimismo unos instrumentos para el ordenamiento social de la propiedad, la protección de los derechos de propiedad, la actualización del valor de los predios y de los respectivos impuestos municipales, de los cuales el más importante es el catastro multipropósito, compleja tarea para la cual el Acuerdo también fijó un plazo de doce años.

Aquí me limitaré a examinar el avance en el cumplimiento de las metas relativas a la democratización de la propiedad rural durante el periodo 2017-2022. 

Fuentes para el análisis de la gestión de tierras 

El gobierno nacional carece de un sistema unificado de información periódica sobre el Fondo de Tierras, la adjudicación de tierras a los beneficiarios de la RRI y la formalización de pequeñas y medianas propiedades rurales. Sobre la ejecución de esta política existen varias fuentes oficiales: los informes anuales de gestión de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), los reportes del Sistema de Información Integral del Posconflicto (SIIPO), los informes de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural (ANDR), la información del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y las evaluaciones de SINERGIA (DNP), entre otras. 

Por otro lado, están los informes anuales de la Procuraduría General de la Nación (PGN) al Congreso sobre el cumplimiento de cada uno de los componentes del Acuerdo de Paz; y fuentes independientes como los informes anuales del Instituto Kroc, escogido por ambas partes del Acuerdo para realizar un análisis anual de la ejecución de cada uno de sus puntos.   

Estos dos últimos permiten evaluar la consistencia, la coherencia y el rigor de las dispares cifras oficiales sobre la gestión de tierras, porque contrastan la información reportada por la ANT y otras fuentes oficiales.   

Cabe advertir, sin embargo, que las fuentes oficiales y las no oficiales no son estrictamente comparables debido a diferencias en algunos indicadores y en los periodos de corte de la información. La información más sistemática es la reportada por el Instituto Kroc, cuyos informes analizan los mismos indicadores año tras año.  Pese a estas limitaciones, es posible hacerse una idea aproximada de los resultados de la gestión de tierras para la Reforma Rural Integral en el lapso de siete años y medio de su ejecución.        

Las cifras de Santos y de Duque sobre la democratización de la propiedad rural   

De acuerdo con el sexto Informe del Instituto Kroc (2021-2022), el Punto 1 del Acuerdo de Paz es el que más retraso presenta en su ejecución. La complejidad de esta reforma se advierte en los 220 indicadores incluidos en el Plan Maestro de Implementación (PMI), para el seguimiento de su ejecución.    

Según el Instituto, los programas de la RRI más rezagados en el 2022 eran: 

1. El Fondo de Tierras y la adjudicación de tres millones de hectáreas a campesinos, campesinas y comunidades étnicas. 
2. Los Planes Nacionales Sectoriales en los municipios PDET.
3. El Catastro Multipropósito.
4. Los programas con enfoque de género y de la población LGBTQ+.  

Para examinar el cumplimiento de las metas de tierras del 2017 al 2022 tomaré como referencia los datos reportados por la PGN. 

Fondo de Tierras para la RRI (2017 a marzo del 2022) 

De acuerdo con la PGN, entre el 2017 y marzo del 2022, habían ingresado al Fondo de Tierras 1.909.487 hectáreas, de las cuales el 82% estaban ubicadas en 16 municipios. De esas tierras, el 42% corresponden a municipios PDET, la mayor parte de las cuales se concentra en 4 de las 16 subregiones. En contraste, según la ANT, a diciembre del 2022, el Fondo de Tierras contaba con 2.230.955 hectáreas, cifra que reflejaría la prioridad que el Gobierno de Petro le asignó a la gestión de tierras.    

Sobre la calidad de estas tierras, la Procuraduría había conceptuado, en un informe del 2021, que, de 1 millón de hectáreas reportadas por la ANT para ese año, solo 96.471,1 hectáreas cumplían la condición de ser adjudicables. El resto (¡más del 90%!), estaba pendiente de verificar su adjudicabilidad y su estado de ocupación.

Más aún, de los predios que cuentan con la respectiva ficha de verificación técnica, la PGN pone en evidencia que “se encuentran ocupados”, así que harían parte de “los procesos de adjudicación por la vía de reconocimiento de derechos y no de asignación de derechos de propiedad y, en esa medida no aportan a la meta de adjudicación de 3 millones de hectáreas”.  Llama la atención, por otra parte, sobre las deficiencias de la ANT en lo que respecta a “la resolución de procesos agrarios de extinción, recuperación y clarificación para recuperar tierras en favor de la Nación”. Según la Procuraduría, en el 20121, la Agencia de Tierras tenía más 30 mil casos pendientes por resolver de procesos agrarios (…)”.

El rezago histórico en la resolución de numerosos procesos agrarios y en los trámites de adjudicación de baldíos a ocupantes de vieja data, es uno de los problemas técnicos y administrativos que la ANT debe resolver pronto para avanzar en la gestión de tierras y otras actividades relacionadas con la Reforma Rural Integral.    

Adjudicación de tierras a los beneficiarios de la RRI

Entre el 2017 y octubre del 2022, la Agencia de Tierras reportó la adjudicación acumulada de 727.482 hectáreas, el 24.2% de la meta de 3 millones. No obstante, se criticaron estas cifras por doble contabilidad o por contar como adjudicación de derechos lo que en realidad era regularización o formalización de un derecho adquirido. Eso obligó a la ANT, en virtud de la modificación y precisión de indicadores de la gestión de tierras en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, a revisar las cifras sobre adjudicación de tierras y formalización de la propiedad rural. 

La modificación más importante fue la relativa al indicador de asignación de tierras:  la adjudicación nominal fue cambiada por la entrega efectiva de tierras. Al modificar este indicador hubo una drástica disminución en las cifras de adjudicación a los beneficiarios de la RRI: de 727.482 hectáreas reportadas por la ANT a octubre del 2022, la cifra se redujo a 19.563 hectáreas entregadas a aquellos, es decir que el cumplimiento de esta meta en seis años se redujo del 24.2% al 0.65%.             

Formalización de predios de pequeña y mediana propiedad.

También en este caso se precisó, por parte de la ANT, que el proceso de formalización de un predio culmina con su respectiva inscripción en el Folio de Matrícula Inmobiliaria. Bajo esta condición, según la PGN, entre 2017 y marzo de 2022 fueron formalizadas 2.612.983 hectáreas, lo que equivale al 37% de la meta de 7 millones de hectáreas a formalizar en 12 años. Respecto del alto cumplimiento de la meta de formalización, la PGN observa que en las cifras reportadas por la ANT se incluyeron predios en proceso de formalización que venían de años anteriores al Acuerdo de Paz. 

Deficiencias de la Agencia Nacional de tierras 

Tanto el Instituto Kroc como la Procuraduría presentan diagnósticos y recomendaciones sobre las deficiencias técnicas y administrativas de la ANT que ésta debería resolver para mejorar su gestión de las tierras para la RRI y agilizar los procesos pendientes en materia de adjudicación de baldíos y procesos agrarios. De esos diagnósticos cabe destacar estos problemas:   

1. Carencia de estadísticas confiables, particularmente las relativas al Fondo de Tierras, la asignación de éstas y la formalización de la propiedad rural. 
2. En la gestión de tierras, sigue predominando la atención de las demandas de adjudicación y no la oferta a potenciales beneficiarios de la RRI, como lo determina el Decreto Ley 902 de 2017. 
3. Inercia institucional. Según la procuraduría, la ANT sigue centrada “en procesos rezagados heredados del Incoder, que pueden ser más fáciles, en lugar de atender las necesidades del ordenamiento social y ambiental de la propiedad y la gestión planificada del suelo”. 
4. Retraso en la caracterización y valoración técnica de todos los bienes ingresados jurídicamente al Fondo de Tierras. 
5. Insuficiente capacidad técnica y operativa para cumplir las metas de asignación de tierras y formalización de la propiedad rural. Insuficiencia agravada por la excesiva rotación en los cargos directivos y técnicos, rotación que dificulta la necesaria acumulación de conocimiento y experiencia para tareas tan complejas como las de la RRI.  
6. Descoordinación de las agencias involucradas en los programas de la RRI.                  

Aparte de los problemas ya señalados, tanto la adjudicación de tierras como la formalización de la propiedad rural presentan características preocupantes como las siguientes:

Teniendo en cuenta el número de hectáreas adjudicadas y formalizadas, y el número de familias beneficiadas, se advierte una marcada tendencia a reproducir el minifundio, y no a propiciar una mejor distribución de la propiedad rural. Esta tendencia se explica en parte por el rezago histórico en el cierre de procesos de adjudicación de baldíos y formalización de tierras. También se explica por la escasa disponibilidad de tierras aptas para las actividades agropecuarias y que cumplan con los demás requisitos establecidos en el Acuerdo. Se observa asimismo premura de los gobiernos de presentar resultados cuantitativos. 

Como lo indican los informes del Instituto Kroc y de la PGN, la adjudicación de tierras en los municipios PDET, definidos como prioritarios, ha tenido muy baja cobertura territorial, lo cual se explicaría por la escasa oferta de tierras fértiles y por dificultades de acceso a estos municipios.  

En la lectura de los extensos informes aquí citados se advierte una interpretación excesivamente literal del texto del punto 1 del Acuerdo de Paz, que parece no tener en cuenta la brecha entre lo que ordenan las normas y las condiciones reales para su ejecución.     

En el segundo artículo examinaré la gestión de tierras durante los dos primeros años del gobierno del cambio, uno de cuyos programas bandera ha sido la reforma agraria.            

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