Este mes termina la primera legislatura del Congreso bajo el presidente Duque. ¿Qué ha cambiado y qué no? ¿Qué le espera al Congreso?
Juan Pablo Milanese*
El primer año
Acaba de cerrarse la primera legislatura del Congreso con Iván Duque como presidente, y es hora de hacer los balances sobre el comportamiento del legislativo, así como de las perspectivas futuras.
Es difícil hacerlo de manera desapasionada, especialmente porque hace unos días cayó otro proyecto anticorrupción: el 19 de junio, el proyecto que eliminaba la casa por cárcel para los corruptos fue hundido en la Cámara de Representantes.
A pesar de que al día siguiente, Iván Duque anunció una nueva iniciativa para llevar a los corruptos a la cárcel, la decisión de la Cámara de Representantes dejó un sabor amargo.
Sin embargo, este balance es importante porque la rama legislativa no solo es un actor político relevante, sino también una arena de disputa del poder.
Nada nuevo bajo el sol
Lo primero para tener en cuenta es que el Congreso es un espacio de producción de legislación. Desde este punto de vista, el último año no parece haber mostrado mayores singularidades. De hecho, la producción legislativa no ha variado significativamente ni en cantidad ni en tipo con respecto a los estándares convencionales.
Cabe resaltar que, como suele ocurrir, conocemos apenas un puñado de las 403 iniciativas radicadas desde el 20 de julio del año pasado.
A pesar de que no es extraño que esto suceda, detrás de las múltiples propuestas que pasan desapercibidas —y que acaban siendo archivadas— se esconde lo que efectivamente representa la rama legislativa del poder.
El Congreso es una arena donde se disputan y se negocian preferencias muy variadas: tanto individuales, como colectivas, y donde se representan intereses propios, territoriales, de electorados, financiadores, gremios, sindicatos, movimientos sociales e, inclusive de actores ilegales.
El hundimiento de los proyectos anticorrupción muestra que el Congreso sigue siendo renuente a la autorreforma.
También, como sucede en cada legislatura, el volumen de proyectos radicados por los congresistas fue significativamente mayor, pues multiplicó por diez a los del ejecutivo. Sin embargo, el ejecutivo fue un promotor notablemente más eficaz y eficiente de sus propias iniciativas.
Esto no es extraño, sobre todo, si se tiene en cuenta que el ejecutivo tiene recursos para disciplinar a los miembros del Congreso —recursos de los que estos últimos carecen—.
Además, el hundimiento de los proyectos anticorrupción muestra que el Congreso sigue siendo renuente a la autorreforma. En este sentido, parece que, aunque en aumento, la presión social todavía no es lo suficientemente intensa para lograr un cambio significativo.
Como sucedió en anteriores oportunidades, el Gobierno comparte una gran cuota de responsabilidad al no impulsar estos proyectos anticorrupción; incluso a pesar de que el presidente esté de acuerdo con sus objetivos.
El Gobierno no impulsa estos proyectos porque la opinión pública lo asociaría con un segmento de la oposición como el equipo de Claudia López y Angélica Lozano. De hecho, Duque parece estar dispuesto a impedir que López y Lozano logren capitalizar su aprobación como un triunfo político, especialmente en un año electoral.
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¿Fuera del canon?
Sin embargo, si este primer año no deparó mayores sorpresas desde el punto de vista de la actividad legislativa más regular, sí lo hizo en lo tocante a la relación entre el ejecutivo y el legislativo.
El cambio en la relación entre el ejecutivo y el legislativo se vio reflejado en el impacto del Estatuto de la Oposición, el nuevo arreglo institucional, sobre las posiciones que los partidos asumieron formalmente frente al gobierno: oficialismo, independencia u oposición.
 Esta legislatura no fue tan diferente a las demás, pero claramente el ejecutivo no fue quien presentó más propuestas. Foto: Senado de la República |
Así se comportaron los partidos durante el primer año legislativo de Duque:
- Por un lado, los partidos pertenecientes a la coalición oficialista mostraron un apoyo consistente al Gobierno, aunque en privado más de una facción le haya reprochado al ejecutivo la falta de espacio dentro del gabinete.
- Por su lado, los partidos de oposición criticaron y se resistieron a las iniciativas del Gobierno e insistieron además con mociones de censura a los ministros.
- Por otro lado, los independientes exhibieron actitudes oscilantes, pues pasaron desde el rechazo del veto a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) al apoyo al Gobierno frente a las señaladas mociones de censura.
Bien es cierto que el Congreso reveló su cara más transaccional frente a temas como la Reforma Tributaria o el Plan Nacional de Desarrollo, pues son las dos instancias donde se pueden materializar beneficios regionales o sectoriales.
Sin embargo, tuvo comportamientos inesperados, como la reacción frente a las objeciones a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En el caso de la JEP, el Congreso mostró los dientes y le marcó la cancha al Gobierno: Duque tuvo que firmar la ley Estatutaria de la JEP.
Es posible que Duque haya objetado esa ley por la necesidad de atraer a los sectores más radicales del Centro Democrático y del electorado, que consideran que el presidente es excesivamente “blando”.
Sin embargo, el costo político de la derrota de las objeciones muestra la evidente vulnerabilidad del ejecutivo frente al legislativo.
Así, si bien no puede hablarse de un Congreso recalcitrante, sí puede hablarse de uno que comienza a enviarle señales del costo de la gobernabilidad a un gobierno débil y peligrosamente recostado exclusivamente en el apoyo de una coalición minoritaria.
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¿Sin mermelada a la vista?
Sobre este último tema no faltan los análisis en el sentido de que gobierno paga el precio de resistirse a distribuir “mermelada”. Sin embargo, puede ser apresurado sacar conclusiones tajantes sobre este tema antes de octubre.
Aunque el primer gabinete de Iván Duque fue indudablemente técnico, no escatimó en distribuir espacios ricos en cargos burocráticos a sus socios regionales. La mayor parte de ellos, congresistas de su partido —en detrimento de su principal socio de coalición, el Partido Conservador—.
En el caso de la JEP, el Congreso mostró los dientes y le marcó la cancha al Gobierno: Duque tuvo que firmar la ley Estatutaria de la JEP.
No es de extrañar que Duque haya repartido cargos a sus socios de las regiones en un año electoral. Este año el gobierno espera acrecentar su caudal electoral y obtener nuevos espacios en las administraciones locales como alcaldías, gobernaciones, y asientos en concejos y asambleas.
La gran pregunta al respecto es cuánto tiempo podrá resistir Duque con una estrategia de este tipo. Especialmente después de que el Congreso le demostró a Duque el impacto que puede tener sobre su agenda. Puesto en términos más crudos: ¿cuál es la tarifa de la gobernabilidad?
En síntesis, es habitual que el primer año de cualquier gobierno se caracterice por una menor distribución de recursos para los congresistas, pero también por la presencia de Congresos más dóciles que el actual.
Dadas las circunstancias anteriores, es probable que los últimos meses del año muestren la transición a un esquema de gobierno más convencional por los cánones colombianos del siglo XXI.
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Futuros escenarios en el Congreso
Un balance general de la primera legislatura de Duque nos muestra un Congreso cuyo comportamiento no se distancia significativamente de lo sucedido con sus equivalentes durante las últimas décadas.
Sin embargo, esta conducta “promedio” esconde matices importantes, especialmente contextuales, que deben ser tenidos en cuenta.
 La agenda anticorrupción fue un fracaso en esta legislatura. Foto: Presidencia de la República |
Cabe notar que durante este primer año se hubieran dado conflictos de alta intensidad entre el ejecutivo y el legislativo, pues tradicionalmente este es el periodo donde el gobierno debería ser el más fuerte de la relación.
Esto puede marcar intensamente la estrategia de un gobierno débil desde el punto de vista de las mayorías en el Congreso. Por eso, la primera posibilidad es que se mantenga la actual relación entre el ejecutivo y el legislativo. En ese escenario, el Gobierno corre el riesgo de que puntos importantes de su agenda acaben siendo hundidos.
La segunda posibilidad es que el ejecutivo amplíe su poder sumando fuerzas a su coalición. Esto es muy poco probable en un escenario electoral como el que existe hoy, pues el Gobierno no va a ofrecerles recursos a sus contendores en los comicios de octubre. Pero podría ser una opción más que probable en los próximos años.
La pregunta que sugiere este escenario es cómo reaccionaría el partido de Gobierno frente a una decisión como ésta, especialmente teniendo en cuenta la mencionada debilidad del presidente.
*Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali.
