Tierra prometida, reforma pendiente: balance de los programas de tierras del gobierno Petro

El gobierno Petro impulsó la gestión de tierras con un presupuesto sin precedentes. ¿Qué tanto avanzó realmente en el acceso y formalización de tierras?

En su discurso de posesión presidencial, Gustavo Petro afirmó que el cumplimiento del Acuerdo de Paz sería “una prioridad de su gobierno, […] para transformar a Colombia en un país de vida, justicia y reconciliación”. Y entre los puntos del Acuerdo, el presidente subrayó una y otra vez la importancia de la Reforma Agraria para superar las desigualdades extremas en el campo colombiano.       

Este artículo evalúa los resultados del gobierno de Petro en el acceso a la propiedad agraria de campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, y en la formalización de predios rurales pequeños y medianos, cuyas metas respectivas fueron establecidas en el punto 1 del Acuerdo de Paz. 

Las metas para dar cumplimiento al Acuerdo Final de Paz   

Las metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND) –Colombia, potencia de la vida- eran bastante ambiciosas, a saber: tres millones de hectáreas entregadas a beneficiarios de la Reforma Rural Integral.  Meta que, según el Acuerdo de Paz, debía cumplirse en 12 años, de los cuales ya habían transcurrido seis. Posteriormente, el Gobierno redujo esta meta a 1.500.000 de hectáreas, cifra que, de lograrse, aportaría el 50% de la meta del Acuerdo. 

Para el programa de formalización de la propiedad rural, el PND estableció una meta de casi 4 millones, que corresponde a poco más de la mitad de los siete millones de hectáreas, y que también debería cumplirse en 12 años. 

Desde la ejecución de la Reforma Social Agraria del Frente Nacional (Ley 135 de 1961), promovida principalmente por el presidente Carlos Lleras Restrepo, se conocen los obstáculos políticos y las dificultades presupuestales, jurídicas y técnicas para poner en práctica, en Colombia, políticas agrarias redistributivas. 

En el caso del gobierno del Cambio, el presidente Petro sorteó hábilmente la oposición política del principal gremio de ganaderos, Fedegan, al suscribir primero un convenio con su presidente, José Félix Lafourie, para la compra de tierras por parte del Estado a propietarios de dicho gremio, algo sin precedentes en Colombia. Y, un mes después de este pacto, el presidente Petro lo designó como negociador de paz con la guerrilla del ELN, designación que este aceptó. 

Sin embargo, tanto los dirigentes gremiales como los parlamentarios de la oposición acusaron al gobierno de intentar una “expropiación exprés”, al incluir en el PND un artículo mediante el cual se derogaba gran parte del Decreto-ley 902 de 2017, expedido por el gobierno de Santos para regular todo lo relacionado con el Fondo Nacional de Tierras y los programas de asignación de tierras y formalización de la propiedad. 

La ministra de Agricultura de entonces, Jhenifer Mojica, argumentaba al respecto que los procedimientos jurídicos establecidos en ese decreto habían ralentizado la expropiación y la compra de tierras para la Reforma Rural Integral (RRI), hasta el punto de hacer prácticamente inviable el cumplimiento de las metas del acuerdo agrario. Por su parte, la Corte Constitucional, en julio de 2024, declaró inexequible el artículo 61 del PND, aduciendo que no se cumplió el trámite legal ni se contó con la debida transparencia.    

Y en lo que respecta a los recursos destinados a la adquisición de tierras, este gobierno destinó la elevada suma de 4,4 billones de pesos. Un presupuesto sin precedentes en la financiación de las políticas agrarias del país.  

Al gobierno del Cambio no le bastó con comprometerse a dar cumplimiento a las metas y programas de la RRI:  promovió una Reforma Agraria Redistributiva, cuya ejecución plena fue planeada en detalle en el Documento CONPES 4184, de febrero de 2026, para un periodo de diez años (2026-2036), con un costo estimado de 18,6 billones de pesos. Al parecer, el presidente Petro y su equipo de gobierno confiaban en que el Pacto Histórico triunfaría en las elecciones de mayo de 2026, de modo que el nuevo gobierno del Pacto podría ejecutar ese plan decenal. 

Beneficiarios potenciales de la asignación de tierras y la formalización de propiedades agrarias  

En el 2025, según la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV), los habitantes rurales, hombres y mujeres, que se identificaban subjetivamente como campesinos, eran 11 millones 81 mil personas de 15 años y más, lo que representaba el 26,6% de esa población. La mayor proporción se ubicaba en centros poblados y en zonas rurales dispersas (79,6%) y, en menor proporción, en las cabeceras municipales (11,9%). Los hogares campesinos sumaban 5 millones 799 mil, con un tamaño promedio de 2,95 personas. El 41,1% de los hogares tenía jefatura femenina, con porcentajes más altos en las cabeceras municipales (47,6%) y en departamentos como el Chocó (51,4%). El 57,5% de los jefes de hogar campesinos se consideraban pobres, un porcentaje ligeramente inferior al de años anteriores.

Dentro de ese universo de personas y hogares que se autoidentifican como campesinos o campesinas, se encuentran los potenciales beneficiarios de la asignación de tierras y la formalización de predios rurales. La contabilidad de los aspirantes a esos beneficios la lleva la Agencia Nacional de Tierras (ANT) mediante el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO). Según la ANT, desde su creación en 2017 hasta finales de 2025, el RESO tenía más de 2.200.000 personas inscritas; y entre el 7 de agosto de 2022 y el 31 de octubre de 2025, fueron expedidas 1.770.912 resoluciones de inclusión de personas en el RESO. 

Estar incluido en el RESO significa que la persona cumple los requisitos para ser beneficiaria de los programas de asignación de tierras o de formalización de la propiedad. Según la ANT, el total de personas incluidas en el RESO se clasifica así:

• Ruta de acceso a la asignación de tierras: 1.536.923 actos administrativos de inclusión en el RESO. 
• Ruta de formalización: 233.989 actos administrativos de inclusión al RESO. 

Desafortunadamente, no encontramos información confiable sobre cuántas de las personas incluidas en el RESO han recibido tierras y cuántas han recibido títulos de propiedad de los predios que tenían en posesión. Tampoco encontramos información cuantitativa sobre los beneficiarios de tierras mediante la oferta del Estado, a pesar de que este procedimiento fue considerado el más idóneo para el Programa de Ordenamiento Social de la Propiedad (POSP). Dejando de lado esas limitaciones, a continuación examinamos los principales componentes de la gestión de tierras durante el cuatrienio del presidente Petro y su posible impacto en la población campesina y en las comunidades étnicas.      

El Fondo de Tierras     

Según los datos del Contador oficial del MADR (con corte a 16 de junio de 2026),  las fuentes del Fondo de Tierras son: 1) La compra directa a particulares y a Fedegan, a la SAE (Sociedad de Activos Especiales) y al FRV (Fondo de Reparación de Víctimas), que en conjunto representan un 57.4% del total de las tierras adquiridas durante el cuatrienio de Petro; 2) Las tierras recuperadas mediante procesos agrarios, que representan el 39.1%; y 3) Las transferencias sin erogación y predios de la SAE, que suman 3.5%. 

Se incluyen predios privados cuya oferta, por parte de la ANT, ha sido aprobada por el vendedor y cuentan con el respectivo registro presupuestal. Sin embargo, como aún no ha culminado su compra, su inclusión en el Fondo de Tierras aumenta artificialmente las hectáreas disponibles para su asignación a los beneficiarios potenciales del RESO. (Tabla 1).              

Distribución regional de la compra de tierras  

No existe información consolidada sobre la distribución territorial de la compra de tierras durante el período 2017-2026. Aunque el Contador oficial del MADR tiene una sección con información sobre la gestión de tierras por departamentos y municipios, y en las zonas PDET, esta información es prácticamente imposible de analizar debido al formato en el que está registrada. Sin embargo, en su Rendición de cuentas (2024-2025), la ANT informa que, entre el 31 de agosto de 2024 y el 31 de octubre de 2025, compró 1.507 predios que suman un total de 220.504 hectáreas, ubicados en 26 departamentos, de los cuales las mayores compras se efectuaron en siete departamentos (ver gráfico).   

En total, estos departamentos concentraron el 59% de los predios y el 68,3% de las hectáreas que compró la ANT en un año.  

Curiosamente, el Observatorio de Tierras Rurales de la ANT no ha hecho estudios sobre la correlación entre la distribución territorial de la compra de tierras y la demanda de las personas admitidas en el RESO. No obstante, en su Balance Estadístico del RESO, presenta un gráfico de la relación entre diez municipios con mayor cantidad de solicitudes y quince municipios de mayor interés por el acceso a tierras. Esa muestra cualitativa indica que, en municipios como Montería, Turbo y Valledupar, las solicitudes de acceso a tierras coinciden con el lugar de residencia de los solicitantes, mientras que en Bogotá y en municipios como Medellín, Neiva y Sincelejo la demanda de acceso a tierras es diversa. 

Asignación de tierras a los sujetos de Reforma Agraria  

Según el Observatorio de Tierras Rurales, las personas que han solicitado su inscripción en el RESO residen en su mayoría en la región Caribe (47,44%), el Eje Cafetero y Antioquia (14,49%), y la región Central (13,14%). Las regiones con menor demanda son el Pacífico, los Santanderes y la Amazonía. A su vez, la demanda es mayor en las capitales departamentales, debido a mayores facilidades de acceso a la información y a la asesoría institucional. Aunque desde diciembre de 2022, es posible solicitar la inscripción en el RESO por WhatsApp, canal digital que incrementó considerablemente las solicitudes, la escasa demanda en el Pacífico y otras regiones obedece a la baja cobertura institucional y del servicio de Internet.    

Durante el cuatrienio de Petro se entregaron a beneficiarios de la Reforma Agraria, o de la Reforma Rural Integral en términos del Acuerdo de Paz, 15.517 predios que suman 351.009 hectáreas, que incluyen 82 predios comprados con el subsidio otorgado por la ANT. De esas asignaciones, el 58,9 % son provisionales, una condición que, si se prolonga demasiado, pone en riesgo la propiedad de esos beneficiarios.           

Sobre los sujetos de Reforma Agraria, el contador oficial del MADR informa que, durante el cuatrienio del gobierno del Cambio, se entregaron 244.339 hectáreas a campesinos y 106. 673 hectáreas a comunidades étnicas (Tabla 3).  Y según el Documento CONPES 4184, de febrero de 2026, durante el periodo 2022-2025, el gobierno entregó cerca de 286.000 hectáreas en 6.948 predios a un total de 73.473 familias, lo que indica que cada familia recibió, en promedio, 3. 9 hectáreas, un promedio que seguramente es inferior a la UAF de los municipios a los que fueron asignados esos predios.   

Sobre la asignación de tierras, el Séptimo informe de la Procuraduría General al Congreso sobre el cumplimiento del Acuerdo de Paz (abril 2024 a marzo 2025), reconoce que la ANT ha realizado “una gestión importante de 31.748 predios adjudicados de manera definitiva a campesinos”, pero a la vez cuestiona el que la mayoría de esos predios sean “microfundios por debajo de tres hectáreas (76,7 %) que representan apenas el 1,8 % del área total regularizada; mientras que el 0,8 % son latifundios que ocupan el 53,2 % del área”, distribución que de cierta manera reproduce la estructura actual de la propiedad agraria y evidencia que no se ha tenido en cuenta la disposición de la Ley 160 de 1994  según la cual la asignación de predios individuales no puede ser inferior a una Unidad Agrícola Familiar (UAF). 

Otra anomalía, señalada en dicho informe, es que un elevado porcentaje (51.7%) de los 31.748 predios adjudicados de manera definitiva, “corresponde a actos administrativos expedidos con anterioridad a 2017, e incluso algunos previos al año 2000”. Es decir, “la ANT ha reportado, como parte de su gestión, títulos que, en realidad, no corresponden a acciones ejecutadas en el marco del cumplimiento del Acuerdo de Paz (…)”. 

Formalización masiva de la propiedad rural  

Para cumplir la meta de siete millones de hectáreas formalizadas, la ANT continuó con el Plan Nacional de Formalización Masiva de la Propiedad Rural, aprobado por el MADR en diciembre de 2021. Como se observa en la Tabla 4, y ha sido constatado por los organismos de control y los informes de seguimiento al Acuerdo de Paz, esta meta es la que mayor avance presenta durante el cuatrienio del gobierno del Cambio. De un total de 2.284.306 hectáreas tituladas, el 84% fueron tituladas por el gobierno de Petro. Por lo demás, se registraron en la ORIP títulos de 298.970,3 hectáreas, expedidos por gobiernos anteriores que no habían culminado el proceso de regularización.            

Según el contador oficial, los beneficiarios de la formalización de propiedades rurales en el gobierno del Cambio son, en primer lugar, las comunidades étnicas, con 1.540.373 hectáreas tituladas, que equivalen al 74% de las hectáreas formalizadas; y, en segundo lugar, la población campesina, con 539.095 hectáreas, que equivalen al 26% de las hectáreas tituladas en ese periodo.       

Cabe agregar dos observaciones de la Procuraduría General de la Nación: en su Séptimo Informe sobre el cumplimiento del Acuerdo de Paz pone de relieve, en primer lugar, el notable peso de la titulación para comunidades indígenas; y en segundo lugar, aporta un dato que contradice los propósitos de la RRI: “[el 76.7 % de las hectáreas tituladas a campesinos beneficiarios de la formalización (376 mil hectáreas de baldíos y bienes fiscales patrimoniales), son microfundios menores a tres hectáreas, por lo que se recomienda revisar estos procedimientos dado que dicha gestión estaría profundizando la fragmentación de la propiedad rural”. Es decir, que tanto en la asignación de nuevas tierras como en la formalización ha predominado el microfundio. 

Otro problema, observado por la Contraloría General de la República, es el predominio cuantitativo del saneamiento de predios en zonas de frontera agrícola, como Amazonas, Caquetá y Vichada, lo cual “limita el impacto en la reducción de desigualdades rurales”.

Observaciones finales

1. Avances y límites en el cumplimiento de las metas

Entre 2017 y junio de 2026, el Fondo Nacional de Tierras incorporó 2.717.568 hectáreas, equivalentes al 90,58% de la meta del Acuerdo. De ese total, los gobiernos de Santos y Duque aportaron 1.909.487 hectáreas (70,26%) y el gobierno de Petro, 808.081 hectáreas (29,74%).

El mayor rezago se observa en la asignación de tierras. El gobierno del Cambio apenas logró cumplir el 23.4% de su meta de asignación de tierras, y un 11% de la respectiva meta del Acuerdo de paz. Aunque la asignación de tierras de este gobierno supera ampliamente lo ejecutado entre 2017 y 2022, sigue siendo muy inferior frente al compromiso original.

En formalización, el desempeño fue mucho mejor: se alcanzó el 58,6% de la meta del gobierno. Sin embargo, conviene hacer dos salvedades: el 30,8% de los títulos expedidos aún está pendiente de registro en la ORIP y el 13% de las hectáreas formalizadas corresponde a procesos iniciados en gobiernos anteriores. Con estas precisiones, el gobierno de Petro aportó el 32,3% de la meta del Acuerdo.

2. Problemas de focalización y calidad de la intervención

La asignación y formalización no se atuvieron estrictamente a los criterios de focalización previstos en el Acuerdo —mujeres, comunidades étnicas y población LGBTQ+—, salvo en el caso de las comunidades indígenas, que concentraron una parte importante de la asignación y la formalización.

La cobertura territorial también fue desigual. Aunque casi un millón de hectáreas incorporadas al Fondo de Tierras se ubican en zonas PDET, la mayor parte se concentró en pocas regiones, mientras que territorios como Chocó, Catatumbo, Sur del Tolima y Sur de Córdoba registran una escasa participación. Esta distribución resulta poco coherente con la prioridad que el Acuerdo otorga a 170 municipios por sus índices de la pobreza y violencia, y por la escasez de bienes públicos. 

Por lo demás, el alto porcentaje de microfundios y minifundios limita el potencial redistributivo de la política de tierras, e incluso puede reproducir, en lugar de corregir, la estructura desigual de la propiedad rural.

3. Impactos insuficientemente medidos

La información disponible no permite una evaluación rigurosa del impacto de la política de tierras sobre la democratización de la propiedad agraria ni sobre la reducción de las brechas urbano-rurales. Los indicadores existentes son principalmente de gestión y no miden de manera suficiente los efectos en los ingresos, la productividad, la seguridad jurídica o el bienestar de los hogares beneficiarios.

Aun así, los datos sugieren un alcance limitado: durante el cuatrienio, cerca de 73.000 familias recibieron una parcela y algo más de 100.000 propietarios legalizaron sus títulos. Frente al universo de personas inscritas en el RESO, esto equivale aproximadamente al 4% con acceso a la tierra y al 5,8% con formalización de la propiedad. 

Si se tiene en cuenta que el área de la frontera agrícola comprende un poco más de 49 millones de hectárea, podría decirse que la gestión de tierras de la RRI ha intervenido el 0.58% de esa área; y con relación al número de predios rurales privados dentro de la frontera agrícola (3.625.797), pude decirse, hipotéticamente, que los propietarios aumentaron en un dos por ciento y que cerca del tres por ciento legalizaron sus posesiones.  

En síntesis, el gobierno de Petro aceleró la gestión de tierras frente a los gobiernos anteriores, especialmente en la formalización de la propiedad rural, pero los avances siguen siendo insuficientes respecto de las metas del Acuerdo. El principal desafío no es solo aumentar las hectáreas incorporadas o tituladas, sino garantizar que la política llegue a los territorios y poblaciones priorizados, evite la reproducción del minifundio y cuente con indicadores capaces de medir su impacto real.

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