Acuerdo sobre el tema agrario: entre el presente y el futuro de la paz - Razón Pública
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Acuerdo sobre el tema agrario: entre el presente y el futuro de la paz

Escrito por Rocío Londoño
Roci0 Londono

Roci0 LondonoEl acuerdo sobre el primer punto de la Agenda de La Habana tiene un gran sentido histórico. Pero mirado con las cifras y los estudios más serios, la magnitud de la tarea será sin duda enorme.

Rocío Londoño*

Motivos para celebrar

Basta leer los acuerdos de paz suscritos en las décadas de 1980 y 1990 para  constatar que el acuerdo de la Mesa de Negociaciones de La Habana  “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma rural integral” es un acuerdo histórico.

Lo es porque, por primera vez en un proceso de negociación entre el gobierno y la insurgencia armada — cuya principal base social han sido colonos de zonas de frontera y campesinos pobres — se llega a un acuerdo sobre los objetivos y los puntos centrales de una reforma para transformar radicalmente “la realidad rural y agraria de Colombia con equidad y democracia”.  

 

 
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Foto: CIMMYT
 

Aparte de su valor histórico, este acuerdo tiene un indudable valor simbólico: no solo porque la principal bandera de las FARC ha sido siempre una reforma agraria,  sino también porque reconoce la lucha del campesinado por acceder a la tierra y a los bienes públicos en condiciones de igualdad. 

Hay que celebrar también que el acuerdo haya recogido,  en lo fundamental, las propuestas del Foro Agrario de diciembre de 2012 y las de las mesas regionales organizadas por las comisiones de paz del Congreso. 

Una reforma ambiciosa

Para apreciar el significado histórico de este acuerdo, conviene recordar que en el Acuerdo de La Uribe entre la Comisión de Paz y las FARC, suscrito el 28 de marzo de 1984, se incluyó el siguiente enunciado:

“Impulsar vigorosamente la aplicación de una política de Reforma Agraria en reconocimiento a que los problemas de la tierra están presentes en los actuales conflictos sociales, y las demás acciones del Estado dirigidas a ampliar permanentemente los servicios al campesinado para mejorar la calidad de su vida y la normal producción de alimentos y de materias primas para la industria, para lo cual dispone del instrumento público contenido en el Articulo 32 de la Constitución Nacional, que establece la dirección de la economía por el Estado”[1].   

Y aunque aún no se conocen los detalles de los temas acordados, no hay duda de que, si se logra el acuerdo para ponerle fin al conflicto armado, el Estado tendrá que dar prelación económica y política a la reforma rural integral cuyos objetivos y lineamientos generales ya fueron pactados.

En otras palabras, las políticas sociales rurales y la inversión estatal en el campo colombiano por fin dejarían de ser marginales.  Para dar una idea de la magnitud y de la complejidad del cumplimiento de los puntos del acuerdo, presento algunas cifras y observaciones relativas al problema de la tierra, cuya solución es la columna vertebral de una reforma rural en justicia y democracia.     

Catastro y distribución de la propiedad

El gobierno dispone hoy de estadísticas relativamente confiables y actualizadas sobre la  propiedad de la tierra. Una referencia ineludible es el Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia —  publicado en 2012 por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)[2]. De la voluminosa información del Atlas es pertinente referirse al menos a dos asuntos cruciales para el acuerdo agrario: la situación del catastro rural y la muy desigual distribución de la tierra. 

– Respecto del catastro rural, los autores del Atlas ponen de relieve, en primer lugar, la inexistencia de series históricas confiables; y en segundo lugar el que, no obstante la actualización hecha por el IGAC en 2010, en  2011 apenas estaban actualizados el 43,2 por ciento de los predios rurales registrados[3]. Y por supuesto, esta cifra no incluye los predios no registrados en el IGAC.

De ahí la importancia de haber incluido la actualización del catastro en el acuerdo agrario, para saber realmente cómo está distribuída la tierra en el país. E igualmente porque un catastro actualizado y técnicamente hecho mejoraría la financiación de los municipios.

Otro problema relacionado con el catastro rural es la inequidad en los avalúos y, por consiguiente, en el pago del impuesto predial. Según un estudio del Programa de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, “en 2009, por ejemplo, el avalúo catastral de una hectárea en gran propiedad es siete veces menor que el avalúo de un microfundio, 3 veces menor que el avalúo de una pequeña propiedad, y 3,3 veces menor que el de una mediana propiedad”[4].

– Respecto de la distribución de la propiedad de la tierra — y de la magnitud de la tarea de redistribución pendiente — conviene detenerse en algunas de las mediciones y observaciones del Atlas:

1. En 2009, la propiedad privada de la tierra abarcaba 38,5 millones de hectáreas. De estas,

-el 41 por ciento estaba en manos de grandes propietarios (15,8 millones de hectáreas);

-el 40 por ciento en manos de medianos propietarios (15,4 millones de hectáreas);

– el 19 por ciento restante (7,3 millones de hectáreas), en manos de pequeños propietarios, minifundistas y microfundistas. Obviamente, estos últimos serían los principales beneficiarios de la reforma rural integral.  

2. “(…) Los departamentos con una mayor concentración de la tierra, medida con el Gini de tierras, son Meta, Cauca y Valle, lo cual significa que en estos departamentos pocos propietarios poseen predios de grandes extensiones. [Por otra parte, Valle, Meta y Caldas son (…) los departamentos con mayor concentración…  Es más, el Valle tiene un Gini de propietarios bastante más alto que los otros departamentos del país”. 

3. “La posesión de más de un predio es un mecanismo importante de concentración en Colombia… Caquetá, César, Guajira, Magdalena y Quindío son los departamentos donde este fenómeno es más marcado (…)”.   

¿De dónde saldrá la tierra?   

Puesto que uno de las cuestiones centrales de un reforma como la enunciada en el acuerdo de La Habana es el acceso a tierra suficiente y apta para la agricultura por parte de los campesinos que no la tienen, hay que preguntar al gobierno de dónde van a salir las tierras que integrarían el Fondo Agrario para la Paz y en qué lugares están localizadas.

 

 
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Foto: Santiago Restrepo
 

Tomado como referencia el número de familias que, según el Atlas de la distribución de la propiedad rural, tienen menos de una unidad agrícola familiar (UAF), dicho fondo tendría que disponer de tierras suficientes para por lo menos 250.000 familias, sin contar a las que apenas tienen media UAF y a las que han perdido sus tierras por motivos relacionados con el conflicto armado.

Otro problema aún más complicado, y que difícilmente se puede resolver sin tocar el latifundio, es cómo dar tierra a campesinos minifundistas, o que no tienen tierra, en las zonas centrales del territorio nacional donde ya no hay baldíos del Estado. Tal es el caso, por ejemplo, del Valle del Cauca, en donde, según el Atlas, la propiedad de la tierra presenta los mayores índices de concentración.

En relación con estos interrogantes, el gobierno ha dicho que recuperará grandes extensiones de baldíos apropiados ilegalmente, y que además dispondrá de las tierras de extinción de dominio.

Cabe preguntar entonces: ¿cuántas hectáreas provendrían de estas fuentes, en dónde están ubicadas y cuánto tiempo toman los complicados procesos de recuperación de baldíos y de extinción de dominio de tierras mal habidas?                 

En cuanto a los baldíos públicos, existen problemas complejos que el gobierno tendrá que solucionar para que el fondo de tierras no sea una ilusión:

· Primero, financiar y poner en marcha un inventario de las tierras del Estado, cuyo diseño y presupuesto, según funcionarios del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), ya han sido realizados.  

· Segundo, formalizar y titular innumerables hectáreas ocupadas por colonos en zonas de frontera, proceso de por sí engorroso, que permitiría saber cuánta tierra del Estado queda libre y en dónde está ubicada. Aunque no se dispone de un inventario de baldíos, funcionarios del INCODER consideran que prácticamente todos están ocupados.

· Tercero, la recuperación de baldíos ilegalmente apropiados es un proceso sumamente lento y engorroso, tanto en términos legales como administrativos.

Con todo, no es descabellado pensar que en zonas de influencia o dominio de las FARC — en caso de que haya un acuerdo de paz —  la formalización de la propiedad y la titulación de baldíos a colonos sería más fácil que si no lo hay.

Y del empeño del gobierno Santos  en acelerar la adjudicación de tierras a las familias campesinas que los ocupan de hecho, dan buena cuenta las cifras del ministro de agricultura saliente – Juan Camilo Restrepo —  en su rendición de cuentas 2011-2012: “Durante el 2011, el INCODER adjudicó en todo el territorio nacional 544. 803 hectáreas de tierra a 19.294 familias campesinas y desplazadas, y en el primer trimestre de 2012, 64.214 hectáreas de tierra a 4.853 familias campesinas y desplazadas (…)”[5]

Restitución de tierras

El incluir la restitución de tierras en el acuerdo agrario obliga a referirse brevemente a la magnitud de este asunto y a la complejidad de su solución.

 

 
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Foto: Santiago La Rotta

Las cifras sobre este asunto varían según la fuente y la forma de cálculo. Sin embargo, todos los cálculos se basan en encuestas, como la de la Comisión de Seguimiento a la política pública de desplazamiento forzado,  o en declaraciones de las víctimas que acuden a la Unidad de Restitución de Tierras. 

Dejando de lado los detalles técnicos, una referencia relativamente confiable es el estudio elaborado por el Programa de Protección de Tierras y Patrimonio de la población desplazada (PPTP) según el cual hasta 2010 la población desplazada había abandonado un total de 270.680 predios, que abarcan 6’556.968 hectáreas[6]. A esta cifra se agregan 1’500.000 hectáreas, cifra estimada por los autores de dicho estudio sobre la base de declaraciones de personas desplazadas hechas antes de  2004 y que aún no estaban procesadas.

En resumen, el PPTP calcula en ocho millones el número de hectáreas abandonadas o despojadas. La afectación por tamaños de la tenencia de la tierra se observa en el siguiente cuadro:     

Tierras abandonadas por predio y área

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Fuente: Elaborado con base en PPTP, datos del RUPD y RUPTA, diciembre de 2010 

Por su parte la Unidad de Restitución de Tierras —creada por la ley 1448 de 2011 — informa que en diciembre de 2012 se habían presentado 28.991 solicitudes de ingreso al registro, equivalentes a 2.123.353 hectáreas.

Sobre el lento ritmo del proceso de restitución conviene leer en Razón Pública:

· el análisis de Yamile Salinas: “Cambio de ministro de agricultura: ¿mayor ritmo a la restitución?”;

·  el de Aura Bolívar: “¿En qué va la restitución de tierras?” ;

· y el de Yesid Castro Forero: “Restitución de tierra en la administración Santos: ¿éxito o fracaso?”.

Omisiones del acuerdo agrario

Sorprende el silencio sobre el Tercer Censo Agropecuario, cuya importancia está fuera de duda. Aún mas, desde 2012 el gobierno y el DANE han anunciado su realización, e incluso ya se han realizado algunas pruebas piloto. ¿Será que el gobierno aún no ha logrado financiarlo? 

Si bien las partes reconocen que aún no han logrado un entendimiento sobre temas críticos como el latifundio, la minería, las empresas trasnacionales y ciertos aspectos de las zonas de reserva campesina, tanto los voceros del gobierno como  los de las FARC han dicho que los resolverán a su debido tiempo.

Aunque lo logrado hasta el momento da lugar al optimismo, algunas de las declaraciones del presidente Santos y de los voceros de las Farc indican que todavía hay mucha desconfianza, y producen desconcierto e incredulidad en la opinión pública y entre el común de los ciudadanos. 

Posdata

Invito a los lectores a ver las entrevistas al Provincial de los Jesuitas en Colombia, Francisco De Roux, y al vocero nacional de la Asociación Nacional de Reservas Campesinas (ANZORC), César Jerez, en Caleidoscopio.  (Links).         

 

* El perfil del autor lo encuentra en este link.

 

Rocio Londono acuerdo agrario arriandoFoto: World Bank Photo Collection

 

 

 

[1] El Acuerdo de La Uribe puede consultarse en Medófilo Medina y Efraín Sánchez (editores), 2003, Tiempos de paz. Acuerdos en Colombia 1902-1994, Alcaldía Mayor de Bogotá-IDCT,  pp.311-314. 

[2] IGAC, 2012, Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia,  Bogotá. Puede consultarse en la Web del IGAC. 

[3] “En Colombia se considera que un predio se encuentra actualizado a nivel catastral si la vigencia de actualización catastral corresponde a los últimos 5 años, por tanto actualmente están actualizados los predios que entraron en vigencia catastral en 2011, 2010, 2009, 2008 y 2007, desactualizados se encuentran los predios con vigencias catastrales anteriores o iguales a 2006 y sin formar son los predios correspondientes a los municipios en donde no se ha realizado la formación catastral existiendo bajo la forma de catastro fiscal”. En Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. 

[4] Agencia Presidencial para la Acción Social/ Programa de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, 2010, Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia, 2010, Bogotá, p. 28. 

[6] Agencia Presidencial para la Acción Social/ Programa de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia, 2010, Bogotá. 

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