La reforma política: esperanzas y temores de un rompecabezas en construcción

El proyecto de reforma política es complejo, pero necesario por los bajos niveles de confianza en el Congreso y los partidos, comparado con otras instituciones. Sin embargo, la propuesta del gobierno no resuelve el principal problema: la falta de representación.

Pasado, presente y futuro del trámite

El pasado 24 de septiembre el gobierno presentó a la Cámara el proyecto de acto legislativo (reforma constitucional) No. 336, “Por medio del cual se adopta una reforma política y electoral”. Es la simplificación a lo esencial del ampuloso proyecto del 2022, que se hundió. 

Pretende el gobierno tener los cuatro primeros debates en este semestre, comisiones primeras y plenarias de Cámara y Senado. Luego, en el receso de enero y febrero, lo aprobado sería la base para un “Acuerdo Nacional sobre lo Fundamental” en estos temas. Los cuatro debates siguientes se darían en el primer semestre del 2025 y la reforma entraría en vigor en el 2030 luego de aprobar las leyes requeridas.

La reforma al Consejo Nacional Electoral (CNE) en cambio entraría en vigencia en 2026 y el nuevo CNE cumpliría las nuevas funciones en las elecciones regionales del 2027.

En el Senado han circulado propuestas que iremos revisando en el lugar apropiado.

Los temas del proyecto gubernamental

El gobierno agrupa los temas que trata proyecto en tres pilares:

1. Fortalecimiento de los partidos

Algunos puntos que cabe agrupar aquí:

• Obliga a sus miembros a respetar su afiliación y pertenencia a un solo partido. El CNE reformado tendría la lista de los miembros. Los elegidos tendrían que renunciar a su curul con un año de anterioridad a su inscripción si desean afiliarse a otro.

La propuesta en el Senado los libera de esta obligación y también permite el transfuguismo por una vez cada cuatrienio, tan solo un mes antes del comienzo de inscripciones para candidatos, sin ninguna sanción. O sea, siempre.

• Se eliminarían las candidaturas por firmas, que se reemplazarían por el “acceso gradual” a privilegios basados en número de votos y de miembros inscritos del movimiento o eventual partido (ver más adelante).

En cambio, la propuesta en el Senado deja con vida los “grupos significativos de ciudadanos”.

• Se propone que todas las elecciones para las corporaciones públicas, desde las JAL hasta el Senado, se hagan exclusivamente por listas cerradas y bloqueadas, eliminando las listas abiertas. Esta modificación teóricamente se justifica por las malas prácticas de las listas abiertas, donde cada candidato hace su propia campaña y se elige buscando votos específicos en su jurisdicción territorial, sin tener que responderle luego a nadie. 

Pero las listas cerradas tienen sus propios problemas, analizados por Michels (1908) quien acuñó el término “Ley de Hierro de la Oligarquía”, y la empleó para describir el funcionamiento real de los partidos. Entre nosotros es el temor a que las listas cerradas se elaboren a punta de bolígrafo por la oligarquía partidista.

• Para evadir este comportamiento se propone la obligatoriedad de la democracia interna de los partidos, respetando su autonomía, pero de todos modos el temor persiste, tanto que se introdujo una proposición que fue aceptada para que el ordenamiento de las listas cerradas se haga simultáneamente un mismo día para todos los partidos. No es gran cosa, pues este procedimiento trasladaría a estas primarias todos los defectos (corrupción, compra de votos) que se pretende solucionar con la reforma.
• Se utilizará un tarjetón sin nombres y fotos, y en su lugar contendrá números y colores. Esto da al partido más relevancia que a los candidatos, pero al mismo tiempo hace que los votantes no sepan por quien están votando, mucho menos saber a quién llamar a cuentas.
• Se generan sanciones al partido y a su representante legal por delitos cometidos inclusive por candidatos no elegidos y por delitos cometidos con anterioridad a la postulación del elegido; igualmente se aplican sanciones a organizaciones políticas con personería jurídica por incumplir ciertas obligaciones.

Uno de los temas complejos es el de los movimientos y su paso a convertirse en partidos, artículo 108, “Adquisición gradual de derechos”. 

• Primero se les da personería a los movimientos políticos para permitir que presenten candidatos. Luego pueden convertirse en partidos, al comienzo regionalmente y luego nacionalmente, ascensos que se lograrían por una combinación de número de firmas registradas de la organización política y de votos recibidos.  
• Para que la organización regional se convierta en movimiento con personería jurídica se requiere un 0,2% del censo electoral nacional de afiliados (aprox. 60.000). Luego puede presentar candidatos si tienen un 3% de afiliados del censo electoral regional (Amazonas: 1.500; Atlántico 60.500; Bogotá: 178.000). Pero para hacerlo a nivel nacional se requiere tener como tales aproximadamente 5´850. 000 afiliados, el 15% del censo electoral, o sea nunca, pues ni los partidos tradicionales alcanzan esta cifra… pero ya están adentro.  Ahora, para convertirse en partidos que permite postular candidatos permanentemente, excepción de las prohibiciones constitucionales, se requiere un 3% de los votos válidos nacionalmente en la elección de Cámara o Senado, o sea 497.000.  Cabe añadir que una vez se tenga la personería jurídica las organizaciones políticas no la podrán perder por disminución del número de votos en ninguna elección así sean electoralmente muy pequeños. 
• Estas reglas deben verse en combinación con los incentivos de financiación y, más importante, con el riesgo que representa el registro, así sea por el CNE reformado, de las listas de los afiliados a las organizaciones políticas las cuales, hay que recordar, pueden ser utilizadas para purgar y sacar de sus puestos a todo miembro de los partidos opositores. 

La propuesta en Senado es mucho más drástica:  como ya vimos, mantiene los grupos significativos de ciudadanos, elimina la entrada por afiliados y sube el porcentaje para otorgar personería jurídica (la puerta de entrada) al 3% de los votos válidos nacionalmente para Cámara de Representantes (497.000) y 5% (830.000) para el Senado. No se clarifica si la personería jurídica es específica para cada corporación pública. Igual que en el proyecto gubernamental y por reglas distintas, el Senado es considerablemente más exigente para su acceso y en él su permanencia es mucho más frágil pues se pierde si baja el número de votos.  En el caso de las minorías étnicas y políticas la personería no se pierde una vez adquirida. Por otro lado, requiere que las organizaciones políticas con personería jurídica que vayan en coalición tengan 15% de los votos sumados en la anterior elección y superen este porcentaje en la elección.  Los miembros de la coalición definirán de antemano con cual personería jurídica única se conformarán como partido y lo tendrán que hacer desde el momento mismo de expedición de la ley, una exigencia fuerte para la conformación de coaliciones.  Y hasta ahí las proposiciones del Senado. Las dos propuestas son antagónicas.

2. Financiación predominantemente estatal de los partidos y movimientos

Financiar las campañas de todos los candidatos y el funcionamiento de los partidos con recursos públicos es una carga fiscal significativa. La democracia cuesta, es cierto, pero ¿cuánto y con qué resultados?

• El Articulo 109 diferencia lo que reciban del Estado para su funcionamiento las organizaciones políticas con personería jurídica, que será regulado por ley, y lo que reciben las campañas para elección popular, que serán exclusivamente con recursos estatales mediante anticipos, reposición de gastos y financiación estatal indirecta.
• En elecciones para corporaciones públicas los anticipos se repartirán el 50% por partes iguales entre todas las organizaciones políticas con candidatos inscritos, 25% por votos obtenidos en la misma corporación pública en la elección anterior, 10% tanto por mujeres como por jóvenes inscritos en la lista, y 5% para las listas minoritarias en la elección anterior.
• Para las elecciones del ejecutivo este 50% se distribuirá de manera equitativa según defina la ley.
• Se proponen algunos artículos para controlar la entrada y movimiento de dineros non sanctos a las campañas, requiriendo la utilización exclusiva del sistema financiero y creando un registro de oferentes de servicios, entre otros. 

3. Modificaciones profundas, pero posiblemente insuficientes del CNE

• En los artículos 264, 265 y el nuevo 265A la propuesta fortalece la autonomía del CNE y la equidad de género. Se les da a sus nueve miembros la condición de magistrados elegidos por periodos de seis años por el congreso en pleno, de ternas independientes conformadas por convocatoria pública -no por concurso- lo cual introduce el riesgo de que un partido mayoritario elija todos los nueve magistrados. Las condiciones de estos candidatos son más rigurosas que las actuales, así como sus incompatibilidades. Por ejemplo, ser dignatarios de los partidos políticos o haber sido candidatos o ejercer cargos de elección popular. A los que integren el CNE se les extienden estas incompatibilidades por dos años después de terminar sus periodos como magistrados.

• Se le da al congreso y al gobierno un plazo perentorio -agosto del 2025- para expedir una ley que regule las convocatorias públicas mencionadas aquí; es decir, sería aprobada por el congreso actual entrados ya en los procesos electorales y los magistrados serían elegidos por el nuevo congreso en noviembre del 2026. 
• En el Art 265 se amplían las responsabilidades del CNE, entre otras la revisión de las decisiones de la Registraduría Nacional, el control del censo electoral, la inscripción de candidaturas y el establecimiento de límites de gasto para las campañas electorales. Las decisiones serían administrativas y no judiciales una diferencia entre ser Consejo y ser Corte como recomendaba la Misión Electoral Especial (MEE).
• Los funcionarios del CNE tendrían una carrera administrativa especial a la cual se accedería por concurso de méritos, cuerpo cuyo profesionalismo sería indispensable ante el reemplazo total que los magistrados tendrían cada seis años quienes bien podrían elegirse asegurándose su reemplazo paulatino. 

Si bien la elección por el Congreso -que estos elijan a sus jueces- sigue siendo un problema, en general la propuesta da pasos muy importantes para fortalecer y darle autonomía al CNE.

Lo que queda por hacer: mejorar la representación

Los anteriores puntos pretenden que todas las fuerzas políticas puedan llegar a unas elecciones limpias en igualdad de condiciones.

Sin embargo, la inquietud central está en la competencia en la que van a participar. Que todas las elecciones para corporaciones públicas se hagan exclusivamente por listas cerradas y bloqueadas tiene el vacío de la representación de los ciudadanos, es decir que éstos sepan quién es su representante y sepan a quién llamar a cuentas y que estos últimos sepan a quien rendirle cuentas.

No es un problema menor. Por ejemplo, en el 2017, año después en el que se votó el Plebiscito por la Paz, una encuesta mostró que un 90% de los colombianos que podían participar en elecciones a corporaciones públicas, aun habiendo votado en alguna de ellas, no se acordaban por quién habían votado en ninguna elección para corporaciones públicas, no sabían si alguno de ellos había sido elegido y consideraba que ninguno lo representaba.

Se supone que la parafernalia de las corporaciones públicas resolvería la brecha entre ciudadanía y sociedad, pero claramente no lo ha estado haciendo. Ahora se busca cerrar las listas, diseñar un tarjetón solamente con colores o máximo una foto de quien encabece la lista. El proyecto de acto legislativo repite mecánicamente la falsa dicotomía de listas cerradas o listas abiertas, sin tomar en consideración sistemas electorales que combinan la proporcionalidad entre votos y curules, que resuelven las listas mediante la cifra repartidora, y el tema de la representación colectiva de los ciudadanos, por ejemplo, de los habitantes de un territorio. 

Restringirse a estas modificaciones no solo no resolvería este problema, sino que lo agravaría.

Con la lista cerrada los ciudadanos no elegirían personas sino partidos, Sus miembros cortejarían a sus más altos dirigentes para que los moviera arriba en sus listas. La brecha con la sociedad sería permanente.

Una contrapropuesta

Con una concepción distinta de la política se ha presentado la propuesta de utilizar un Sistema Electoral Mixto (SEM) en las elecciones de Cámara y para Asambleas y Concejos en circunscripciones electorales de más de un millón de habitantes. La Misión Electoral Especial (MEE) respaldó la propuesta para la Cámara. 

En el SEM se elegiría la mitad de curules en disputa mediante lista cerrada y la otra mitad por Distritos Electorales Uninominales (DUN). Estos resultarían de dividir el territorio de la circunscripción (departamento o municipio) en distritos de aproximadamente 300.000 habitantes en los cuales los partidos inscribirían solamente un candidato, o sea, para este 50% no habría listas por partido. El candidato que obtenga más votos representaría a todos los habitantes de ese territorio. Un representante de todos ellos, y un claro estímulo electoral para que el elegido actúe en representación de todos.

Bajo este sistema la gente votaría dos veces: una para disputar el 50% de las curules votando por listas cerradas de partido para toda la circunscripción electoral, por ejemplo, todo el Departamento. En la otra votación se disputaría el 50% de curules, en una competencia para designar un solo representantes del DUN. Los tarjetones tendrían un solo candidato por partido, con foto y nombre. 

Esta propuesta por supuesto requiere un proceso pedagógico importante por ser diferente a la que nos tienen acostumbrados, pero permitiría reemplazar los vicios de la lista abierta al reemplazarla por una elección competitiva por territorio, donde los partidos harían su mejor esfuerzo por proponer sus mejores candidatos para representar los habitantes de un territorio. Esta propuesta se presentó recientemente como constancia en la Comisión Primera de Cámara para que pasara a debate en plenaria.

Resumiendo

Hemos recorrido las propuestas de reforma política en algún detalle para que el lector las conozca y pueda mirarlas críticamente: aprecie los difíciles dilemas, identifique vacíos, puntos débiles y fuertes y pueda opinar con criterio sobre ellas.

Puede haber errores de apreciación, pero espero que sea útil como un paso introductorio de este rompecabezas en construcción.

Las propuestas que hemos revisado convergen en blindar el acceso al Senado, pero brillan por la ausencia de planteamientos para que colectivamente la ciudadanía, el Pueblo, se relacione con la política de una forma distinta. Son reformas de políticos para políticos.  Así se intente tapar el sol con las manos, hay muy poco para mejorar la política y los niveles de confianza en partidos y congreso.

Esta oportunidad de cambiar, si se hace equivocadamente, puede enterrar por décadas la posibilidad de cerrar la brecha entre sociedad y política y la de resolver su problema más grave: la ausencia de representación, mucho más acucioso ahora ante la nueva descentralización de recursos.

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