El posconflicto es la ocasión ideal para cambiar las relaciones tradicionales del gobierno central con el campo colombiano. ¿Podrán las instituciones creadas con este propósito revertir años de desidia y abandono?*
Jaime Eduardo Reyes**
Misión posible
Hace más de dos años, el informe de la Misión Rural recomendó liquidar el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y dividir sus funciones entre otras entidades especializadas. Dicha recomendación fue establecida como política en el Plan Nacional de Desarrollo y ejecutada mediante varios decretos de 2015. Para crear las entidades especializadas se utilizó la figura de las Agencias, diseñadas en virtud de la reforma administrativa de 2011 que autorizó la Ley 1444 del mismo año. Estas Agencias serán unidades administrativas especiales, cuyo fin es atender programas puntuales y que, por el origen de sus recursos, no se someten al régimen ordinario.
Tras la liquidación del Incoder a finales del año pasado las entidades creadas para asumir sus funciones fueron la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART). En términos prácticos, las Agencias ejecutaran las políticas que formule el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El primer reto que tienen dichas Agencias es blindarse contra la corrupción.
El primer reto que tienen dichas Agencias es blindarse contra la corrupción que justificó liquidar el Incoder. El segundo reto es continuar los programas y proyectos formulados por el Instituto y ya prometidos a los habitantes del campó colombiano. El agente liquidador del Incoder informó a finales del año pasado la existencia de miles de cajas y archivos que demuestran la urgencia de dicha tarea.
¿Cuál debe ser el papel de estas Agencias para alcanzar la paz territorial?
Agencia de Desarrollo Rural (ADR)
 El gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Rey Ariel Borbón, con el ministro de Agricultura, Rubén Darío Lizarralde. Foto: Incoder |
Esta Agencia heredó del Incoder 1.113 proyectos productivos y 83 distritos de riego de grande, mediana y pequeña escala en todo el país, entre los cuales se encuentran:
- Ranchería, en la Guajira,
- Triángulo, del Tolima, y
- Tesalia-Paicol, en Huila.
La principal función de la ADR será apoyar la ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural, con un enfoque territorial o asociativo. Para esto debe asegurar que se brinden los servicios de asistencia técnica, financiamiento para proyectos productivos, construcción de bienes públicos (en particular de infraestructura para el riego y drenaje) y comercialización de los productos en los mercados.
La ADR busca además descentralizar las funciones del Estado, y por eso ha creado en las regiones sedes territoriales, buscando siempre la eficiencia en las decisiones, mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y apoyar la competitividad.
Su función más controversial sin duda será impulsar las Zonas de interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), con las que se quiere explotar aproximadamente siete millones de hectáreas en áreas de difícil acceso y en donde los costos de producción son elevados.
Por tratarse de iniciativas especiales y no ordinarias, la ADR tiene más amplio margen de maniobra para que sus recursos sean usados de manera eficaz y fortalezcan a las regiones y a sus asociaciones locales. Al ser personas jurídicas, estas entidades no pertenecen a Ministerios ni Departamentos Administrativos, lo cual les da mayor independencia.
El reto de la ADR será fortalecer las asociaciones de productores rurales, así como sus nexos con las demás eslabones de la cadena productiva y con los entes territoriales. Finalmente, la ADR busca hacer productivo y rentable el campo, y por eso le apuesta a la creación de cadenas productivas, la comercialización nacional e internacional y el aumento de la productividad. En pocas palabras, la misión de esta Agencia es hacer del campo colombiano un buen negocio.
Agencia Nacional De Tierras (ANT)
La ANT hereda del Incoder 4.200 bienes del Fondo Nacional Agropecuario, así como los aplicativos que sirven para administrar los baldíos y una base de datos bastante detallada sobre las tierras del país. Esta Agencia deberá encargarse de la titulación de tierras y baldíos a productores y familias campesinas.
La política que orientará a esta Agencia entiende la tierra como un factor productivo que tiene una función social y a la cual deberían acceder de manera equitativa los trabajadores rurales para mejorar sus ingresos y su calidad de vida. Uno de sus principales retos será entregar el subsidio integral de reforma agraria de manera transparente y justa.
Sin desconocer la gran responsabilidad de esta Agencia en la solución del problema agrario más importante – la tenencia de la tierra (que según algunos expertos motivó la guerra en el campo) – la función más difícil será delimitar y constituir las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y las Zonas de Desarrollo Empresarial, creadas en la Ley 160 de 1994. Las ZRC son una figura de ordenamiento territorial que busca darles a campesinos pobres tierra del Estado que no se está aprovechando.
Agencia de Renovación del Territorio (ART)
 Agencia Nacional de Tierras, tendrá como reto la titulación de tierras y baldíos a productores y familias campesinas. Foto: Ministerio de Agricultura |
Esta Agencia es el instrumento diseñado para atender el desarrollo de los llamados “municipios del posconflicto”.
Esta Agencia será la responsable de concretar el Acuerdo de La Habana en su punto 1. La ART también obedece al cumplimiento del PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, y tiene la tarea de coordinar la intervención del Ministerio de Agricultura y las entidades territoriales en las zonas rurales afectadas por el conflicto, que fueron priorizadas por el gobierno nacional en el posconflicto.
En consonancia con el diseño planteado por el Ministerio de Agricultura, la ART ejecutará programas y proyectos que permitan la reactivación económica, social y el fortalecimiento institucional de las zonas de posconflicto. Una de sus principales tareas será remplazar los cultivos ilícitos por alternativas productivas sostenibles en el marco de la política de sustitución.
La ART es la agencia más estrechamente vinculada con la estrategia de paz territorial planteada por el gobierno nacional y por el Ministerio del Posconflicto, de manera que el equipo profesional que se conforme para cumplir las funciones delegadas a esta Agencia deberá tener un alto grado de conocimiento de las regiones y del territorio.
Una política para el desarrollo agrario
Los decretos que crearon las Agencias establecieron la necesidad de elaborar Planes de Acción para cada una de ellas. Las Agencias deberán articular sus tareas no solo con las dependencias del Ministerio de Agricultura y sus políticas, sino también con el Acuerdo de paz firmado entre el gobierno y las FARC, en particular en el punto referente al desarrollo rural integral.
En el caso de los territorios del posconflicto una tarea inicial de la ADR y de la ART será la formulación de los Planes de Desarrollo Rural con enfoque territorial planteados en el Acuerdo Final y en los decretos que crearon las Agencias. La ART también deberá formular el Plan General de Renovación de las zonas rurales del posconflicto.
La ADR deberá ayudar a recomponer la estructura social y productiva del campo, que se ha atendido de forma dispersa y con pocos criterios de productividad o de calidad de vida. El reto es eliminar las preferencias políticas que han primado al escoger prioridades para los proyectos rurales.
Otro reto para estas Agencias es superar el eterno divorcio entre los tres niveles de la administración pública. Estas deberán fortalecerse presupuestal e institucionalmente y ser instrumentos articuladores de los programas del gobierno nacional con los gobiernos departamentales y municipales.
El modelo predominante en el diseño de estas instituciones es el que se basa en la productividad.
Para alcanzar este fin se ordenó crear las Unidades Técnicas Territoriales (UTT), las cuales remplazarán a las actuales direcciones territoriales del Incoder y ejecutarán el Plan Estratégico Institucional de la ADR. El gran interrogante es si las UTT podrán convocar a las Secretarias de Agricultura y a las otras entidades descentralizadas del sector, además de los gremios y asociaciones de productores del sector agropecuario.
Por último, hay algunos reparos que se le puede hacer a estas Agencias. Al revisar los decretos respectivos se observa cómo en los Consejos Directivos no se encuentran representantes de comunidades étnicas, campesinas y gremiales.
Además, la participación de las autoridades municipales en la definición del uso del suelo rural es nula y se advierte que el modelo predominante en el diseño de estas instituciones es el que se basa en la productividad, competitividad e inserción a los mercados mundiales, en desmedro de los enfoques de economía campesina y rural.
* Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad de Ibagué. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.
** Director del Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Ibagué.
