Riesgos de la deuda pública - Razón Pública
Inicio TemasEconomía y Sociedad Riesgos de la deuda pública

Riesgos de la deuda pública

Escrito por Antonio Hernández

Antonio Hernández GamarraLuis Hernando Barreto NietoNo hay dinero para la educación, la salud o el desarrollo rural pero las entidades encargadas de prestar esos y otros servicios destinan sumas multimillonarias a financiar la deuda del gobierno central. Y esta deuda sigue siendo una fuente de problemas potenciales.

Antonio Hernández Gamarra* – Luis Hernando Barreto Nieto** 

Central3 Agosto 30Al evaluar la gestión de la deuda pública es necesario considerar no sólo sus costos y el destino que se da a los recursos que con ella se obtienen, sino también los riesgos que surgen de su manejo. Bajo esas premisas, el propósito de este artículo es examinar algunos de los riesgos macroeconómicos que se presentan hoy en la deuda colombiana y subrayar el desorden institucional que se dio a partir de su manejo en los últimos años.

Crece la deuda pública

Entre 1923 y 1998 el promedio de la deuda del gobierno nacional fue del 11,7 por ciento del PIB. En los años de mayor endeudamiento el indicador se mantuvo por debajo del 17 por ciento. Por lo tanto, en ese largo período el tamaño de la deuda estuvo lejos de constituir un problema para el manejo de las finanzas públicas, salvo por esporádicos cierres del mercado internacional de capitales. Ante la dificultad de conseguir las divisas para pagarla, el riesgo se manifestaba más como una dificultad cambiaria que como un problema de solvencia que hiciera imposible honrar las obligaciones gubernamentales en el largo plazo.

Esa situación empezó a complicarse en la segunda mitad de la década de los años noventa del siglo veinte y se manifestó con particular intensidad entre diciembre de 1998 y diciembre de 2002, cuando la relación Deuda/ PIB pasó del 21,5 por ciento al 48,6 por ciento, guarismo que alcanzó su máximo histórico en marzo de 2003 cuando llegó al 49,2 por ciento.

Como se aprecia en el siguiente cuadro, el incremento en diciembre de 2002 con respecto a diciembre de 1998 significó un aumento de 15 puntos del PIB en la deuda interna y 12 puntos en la externa.

Deuda del Gobierno Nacional
 

PORCENTAJE DEL PIB

Fecha

Composición

Total

Variación

Interna

Externa

Dic-98

11,0

10,5

21,5

 

Dic-02

26,0

22,5

48,5

27,0

Mar-03

26,0

23,2

49,2

0,7

Mar-10

26,0

11,2

37,2

(12,0)

MHCP

Baja la deuda externa, sube la interna

A partir de junio de 2003 la deuda como proporción del PIB empezó a descender para situarse en 37,2 por ciento en marzo de 2010. Disminución que se explica en su totalidad por el descenso relativo de la deuda externa (12 puntos del PIB), ya que la interna creció al mismo ritmo del producto manteniéndose en cerca del 26 por ciento del mismo.

La reducción de la deuda como proporción del producto entre 2003 y 2010 se dio en un contexto caracterizado por un crecimiento económico históricamente alto, disminución de la inflación, caída en la tasa de interés, acelerado proceso de revaluación del peso frente al dólar y sustitución relativa de deuda externa por interna.

Algunos expertos consideran estos resultados como logros muy favorables, ya que todos esos factores han contribuido a la sostenibilidad de la deuda. Otros, como los técnicos que prepararon el documento sobre la regla fiscal, creen que el déficit del gobierno nacional es de naturaleza estructural, que la cuantía de la deuda respecto al PIB es elevada y que refleja una tendencia pro cíclica de la política fiscal.

Pero más allá de esa discusión, detrás de las cifras de la actual deuda del gobierno nacional se oculta una situación de elevados riesgos macroeconómicos y de desorden institucional en su manejo

Riesgo cambiario y bancario

La reducción de la deuda externa como proporción del producto no puede soslayar el hecho de que a pesar de la política de sustitución, en términos absolutos su monto creció en cerca de 11 mil millones de dólares en los últimos 7 años, cuya monetización contribuyó de manera significativa a la revaluación del peso. Cualquier choque externo que ocasione un cambio en la dirección de los flujos de capitales, podría significar una elevación de la tasa de cambio cuyo impacto sobre el saldo en pesos de la deuda externa llevaría a aumentarla en 550 mil millones de pesos (0,11 por ciento del PIB) por cada punto de devaluación.

En cuanto a los riesgos que conlleva la deuda interna, se debe resaltar que en la actualidad el 30 por ciento de los activos de los bancos están invertidos en Títulos de Tesorería (TES), en tanto que su patrimonio solo representa el 13 por ciento de esos activos. Ello muestra la alta exposición de los bancos a los riesgos del mercado, pues un alza sostenida de la tasa de interés haría vulnerable sus balances y pondría en peligro su solvencia.

Manejos de corto plazo

Otro aspecto de vital importancia para el manejo de la deuda es evitar una dependencia excesiva de deuda a corto plazo, por los riesgos que ello implica ante una negativa de los inversionistas a refinanciarla, o a propiciar su roll over como se dice en la jerga. Si bien la vida media de los TES a largo plazo ha mejorado en los últimos cuatro años al pasar de 3,8 a 5 años, la Tesorería de la Nación ha tenido que recurrir a la colocación de TES a 90, 180 y 360 días. A esos plazos, durante los últimos 7 años las colocaciones promedio han sido de 600 mil millones por mes.

Para justificar esas decisiones la Tesorería argumenta necesidades transitorias de liquidez. Sin embargo ello podría revelar una falta de sincronía entre el calendario tributario y el programa anual de caja. Sólo así se justificaría esa competencia con el sector financiero por la captación de recursos de corto plazo. Lo cierto es que son los bancos comerciales los que suplen principalmente esas necesidades de la Tesorería, usando sus captaciones del público o sus préstamos con otras entidades financieras.

Ese manejo hace que, ante una escasez de recursos, la Tesorería de la Nación suba la tasa de corte de las subastas de los TES de corto plazo por encima de la tasa de los CDT del sistema bancario para tener acceso a los mismos. Dicha situación ocurrió durante el segundo semestre de 2006, todo el 2007 y el 2008, y generó un arbitraje a favor de los bancos que en pesos de 2010 ascendió a 169 mil millones.

Abusa el poder central

A los anteriores riesgos macroeconómicos se suma el hecho de que el manejo de la deuda interna ha llevado a un enorme desorden institucional, ya que en el afán del gobierno nacional por financiar su déficit, incurre en prácticas de financiamiento que limitan la capacidad de otras entidades del sector público para ejecutar las políticas que les ordenan la Constitución y la ley. Es decir, como el tamaño del gasto del gobierno central resulta excesivo, a raja tabla se imponen superávits en otras instancias gubernamentales sin consideración de su conveniencia y, a veces, también sin consideración por el estricto cumplimiento de las normas legales.

Estas prácticas comenzaron muy temprano en los años noventas, cuando se obligó a los establecimientos públicos nacionales a mantener inversiones forzosas permanentes en TES. Luego se extendieron a las empresas públicas bajo la modalidad de operaciones convenidas. Más recientemente, con la expedición del decreto 1525 de 2008, se le dieron mayores alcances a estas disposiciones puesto que la obligatoriedad de invertir en TES se extendió a las sociedades de economía mixta y a las entidades territoriales.

Es importante mencionar que para la mayoría de las entidades públicas del nivel nacional no se trata de la existencia de excedentes temporales de liquidez que deban ser invertidos transitoriamente en TES. De lo que se trata es de una política deliberada del Ministerio de Hacienda para generar en estas entidades excedentes de liquidez que luego recoge a través de inversiones forzosas en TES.

El mecanismo se concreta mediante la formulación del plan financiero que cada año aprueba el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en donde se restringe el gasto para producir un superávit en dichas entidades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 26 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Esto pone de presente una lógica que favorece el poder del CONFIS para transferir recursos que deberían estar destinados a ejecutar las políticas públicas sectoriales, hacia la financiación del déficit fiscal del gobierno central, postergando un mayor logro en las metas sociales y sectoriales.

Con dinero de los pobres

En forma adicional, a las entidades públicas que poseen Títulos de Tesorería se les aplica de manera permanente la política de canjes, que consiste en asegurar el roll over de los recursos invertidos en estos títulos antes de que llegue la fecha de su vencimiento.

Estas prácticas hicieron que la deuda del gobierno con otras entidades del sector público (sin incluir pensiones, Banco de la República y Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN) pasara de 16,5 billones de pesos en diciembre de 2002 a 29,2 billones en mayo de 2010, un crecimiento constante anual de 7,4 por ciento. En mayo de 2010, 129 entidades nacionales y 64 territoriales eran acreedoras del gobierno central.

Número de entidades públicas con inversiones en TES*

grafica

* No incluye Banco de la Repúblcia ni Fogafin

De acuerdo con cifras de la Contraloría General, entidades como el Fondo de Comunicaciones mantenían en mayo del 2010 un saldo en TES por casi 1,2 billones de pesos, mientras a muchas zonas rurales y urbanas no había llegado el programa COMPARTEL de telefonía social.

El Banco Agrario parece más un banco cuya finalidad es invertir en TES que una entidad de crédito rural. En efecto, posee inversiones en TES por 5,5 billones de pesos que equivalen al 42 por ciento del activo frente a una cartera que representa el 44 por ciento de ese mismo activo. Ello contrasta con el deficiente crecimiento del sector agropecuario, el cual no superó el 2 por ciento anual en los últimos 8 años.

Por otra parte, se argumenta que la salud tocó fondo y que atraviesa por la crisis financiera más profunda de su historia, pero el Fondo de Seguridad Social y Garantía, FOSYGA, mantiene un portafolio de inversiones por 5,3 billones de pesos, de los cuales 4 billones representan TES.

Las entidades encargadas de la educación, como el ministerio respectivo, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, el Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior, ICFES, el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, COLCIENCIAS, cinco universidades, quince institutos técnicos y el programa Computadores para Educar del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, tienen recursos en TES por 2,8 billones de pesos, mientras la cobertura en todos los niveles de la educación está lejos de ser la deseable.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF tiene 496 mil millones invertidos en TES, lo que representa el 42 por ciento de su activo, en tanto el plan decenal “un país para los niños”, requiere acelerar su ejecución ante la intensidad con que se le vulneran a diario los derechos a quienes presuntamente protege.

Pero no sólo en esos organismos. Porque se podrían especificar uno a uno los 29,2 billones de pesos que las entidades públicas mantienen invertidos en TES, y señalar el atraso que persiste en áreas sociales, de infraestructura y de servicios públicos, a pesar de que las respectivas entidades cuentan con los recursos para cumplir sus funciones.

Dinero de las regiones

Mención especial merecen las inversiones en TES de las entidades territoriales. A pesar de que el artículo 287 de la Constitución establece que ellas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en virtud del decreto 1525 de 2008 ahora cuatro departamentos y dos municipios tienen invertidos 100 mil millones de pesos en TES, nueve entidades descentralizadas territoriales 128 mil millones, cinco empresas de servicios públicos regionales 312 mil millones, y quince hospitales locales 796,2 millones.

Este desorden institucional pone de bulto un manejo poco respetuoso de la legalidad. Sería de desear que la disciplina que busca crear el gobierno en las finanzas públicas nacionales a través de la regla fiscal, ajuste los niveles de déficit y deuda, pero también considere el pago progresivo de la deuda intra gubernamental para que el sector público pueda cumplir cabalmente con la misión que le encomiendan las leyes.

 

* Ha sido Contralor General de la República, Codirector del Banco de la República, Consejero Económico de la Presidencia y Ministro de Agricultura, entre otros cargos. Economista de la Universidad Nacional de Colombia y postgrado en economía con especialización en política monetaria en Rice University (Houston).

** Ha sido Contralor Delegado para Economía y Finanzas públicas, Director de la Unidad de Desarrollo del Consejo Superior de la Judicatura, Asistente del Confis y Asesor de la Tesorería de la Nación. Economista y Agrologo; Maestrías en Economía y Politología; actual doctorando en estudios políticos y relaciones internacionales.  

 

 
 

Artículos Relacionados

Dejar un comentario

Este sitio web utiliza cookies para mejorar tu experiencia. Leer políticas Aceptar

Política de privacidad y cookies