Las reglas de juego pactadas para financiar la operación del estado colombiano no son compatibles hoy con el derecho a la sostenibilidad fiscal. Se abre un debate serio que busca equilibrar derechos sociales con finanzas públicas sanas.
Antonio Hernández Gamarra* Luis Hernando Barreto Nieto **
Reglas de juego y consenso democrático
La estructura de los ingresos y gastos del gobierno constituye uno de los principales instrumentos de la ciudadanía para legitimar la acción del Estado, habida cuenta de la importancia que para ella tiene conocer cómo será gravada y cuál será el destino que se dará a sus contribuciones.
Por consiguiente, el principal desafío de los estados modernos es crear una institucionalidad fiscal que recoja el consenso democrático de los gobernados sobre el monto de los recursos que el gobierno debe manejar, el origen de los mismos y las reglas para su asignación a distintas finalidades. Desde esta perspectiva la institucionalidad fiscal colombiana tiene notorias deficiencias.
El gasto público bajo restricciones
Por el lado del gasto, amplios sectores de la sociedad colombiana valoran poco la restricción que tiene el gobierno para fijar el monto de sus erogaciones, al tiempo que existe una desconfianza generalizada sobre la capacidad del Congreso para asignarlo con criterios de equidad y de eficiencia, lo cual ha llevado a multitud de normas para preasignarlo sin mucha consideración sobre las prioridades implícitas que ello supone[1].
Es un lugar común entre los especialistas criticar el hecho de que más del 80 por ciento del gasto público está compuesto por rubros presupuestales de obligatorio cumplimiento, con independencia de las posibilidades del gobierno nacional central para satisfacerlos.
Esas inflexibilidades y el bajo nivel de recaudo han conducido a un déficit estructural en las finanzas del gobierno central, que se ha buscado cerrar, sin éxito, a trancas y barrancas recortando gastos y aumentando los ingresos.
Sobre el recorte de gastos son de mencionar las reducciones a las transferencias a las entidades territoriales y las reformas al régimen de pensiones; sobre los ingresos se ha legislado prolijamente en los últimos veinte años.
Esas debilidades institucionales, que en parte obedecen a la falta de coherencia de la Constitución de 1991 al establecer múltiples obligaciones para el Estado sin precisar el origen de los recursos para financiarlas, se han visto agravadas por los enfrentamientos entre el Ejecutivo y la Corte Constitucional por los fallos de esta que obligan al gobierno a reconocer a los ciudadanos los derechos que la Constitución consagra.
¿Sostenibilidad fiscal sin reformar las reglas de juego?
Ahora se discute en el Congreso de la República una enmienda constitucional para que la sostenibilidad fiscal sea derecho de todos y deber de las ramas y órganos del poder público hacerla efectiva.
Si el constituyente primario es quien aprueba las enmiendas constitucionales a través de sus representantes en el Congreso de la República, entonces se debería procurar que el ciudadano común y corriente tenga claridad sobre lo que significa incorporar en la Constitución el derecho a la sostenibilidad fiscal.
Con seguridad este nuevo derecho no le dice nada al ciudadano, frente a lo que sí le dicen otros establecidos en la Carta Política, como el trabajo, la seguridad social, la vivienda digna, la educación, la recreación, etc.
Ser transparentes ante la ciudadanía por parte de quienes proponen el derecho a la estabilidad fiscal, implicaría tener claro que, si se conserva intacta la actual institucionalidad fiscal colombiana, el derecho constitucional a la sostenibilidad fiscal se contrapone a los otros derechos sociales.
En este caso, es casi seguro que el constituyente primario se abstendría de aprobar esta enmienda. Otra cosa podría suceder si esa iniciativa se enmarca en un contexto de reforma más amplio que busque incrementar los ingresos y flexibilizar el gasto, mediante un verdadero consenso democrático que fortalezca la institucionalidad fiscal.
El punto está en reconocer las debilidades de la actual institucionalidad fiscal y a partir de ello convocar a un debate abierto y participativo de los distintos estamentos del Estado, la sociedad civil y la academia. Los resultados de este debate viabilizarían, a su vez, el consentimiento generalizado sobre las reformas que requiere el manejo de las finanzas públicas.
La verdad sobre el impuesto de renta
Dentro de la institucionalidad fiscal, la estructura tributaria debe responder por el monto de los recursos que requiere el Estado y quién debe suministrarlos. El artículo 363 de la Constitución Política recogió los principios de tributación de progresividad, equidad y eficiencia que la literatura especializada recomienda para diseñar todo sistema impositivo.
A pesar de ello, como ya se anotó, estos principios se han extraviado de la agenda pública y es una necesidad rescatarlos como parte del debate que aquí se propone. Para empezar, hay que señalar que el diseño del impuesto sobre la renta permite otorgarle un carácter progresivo a la estructura tributaria, toda vez que posibilita distribuir la carga impositiva de manera diferencial sobre los distintos grupos de ingresos. Aquellos que reciben un ingreso más alto tendrán una tarifa de impuesto proporcionalmente más alta frente aquellos que reciben un ingreso menor. En Colombia las normas vigentes han establecido tarifas incrementales del 0, 19, 28 y 33 por ciento, aplicable de manera progresiva en la medida que el ingreso va aumentando.
A pesar de ello, en nuestro país el grupo de los asalariados está tributando a una tarifa efectiva[2] del 7,2 por ciento, mientras que el conjunto del resto de personas naturales registradas en los demás sectores distintos a los asalariados, tributan el 6,1 por ciento.
Si bien los asalariados gozan de un componente no gravado de sus rentas que es progresivo, al parecer el componente gravable de los dividendos y utilidades distribuidas a los accionistas y dueños de las empresas, está siendo neutralizado, en términos de base gravable, por los beneficios tributarios que otorgan las exenciones y las deducciones.
Una razón adicional que explica una mayor tasa efectiva de los asalariados frente al resto de contribuyentes, es el estricto control que se ejerce sobre los salarios. Estos están sujetos al pago del impuesto en tiempo real mediante el mecanismo de retención en la fuente, en tanto que la mayoría de los ingresos de los demás sectores pagan su impuesto al año siguiente, cuando declaran su renta.
Además, al examinar la tributación efectiva de las personas jurídicas durante la última década, se encuentra que mientras las normas fijaron tarifas nominales del 35, 38.5 y 33 por ciento, las tarifas efectivas con las que realmente pagaron su impuesto de renta fueron del 23, 26.9 y 25.1 por ciento respectivamente. Parece que el consenso implícito que permanece entre las personas jurídicas ha sido el de pagar el 25 por ciento del impuesto sobre la renta.
En esta discusión es necesario considerar que las personas jurídicas tienen una carga tributaria adicional: los impuestos a la nómina y el impuesto al patrimonio. Si el orden de magnitud de esta carga tributaria es más o menos el tamaño de los beneficios tributarios en renta, entonces, el consenso implícito aceptado por las personas jurídicas es no pagar impuestos totales más allá del que fija la tarifa del impuesto sobre la renta. Una parte (25 por ciento) la pagan con la declaración de renta y, la otra, con los impuestos al patrimonio y a la nómina.
Así las cosas, el debate sobre la estructura del impuesto de renta debería comenzar por sincerar las cuentas y revelar si allí existe un consenso implícito sobre el monto de impuestos a pagar.
Este punto de partida sería muy saludable para la reforma tributaria que el gobierno está anunciando, toda vez que haría posible una simplificación fundamentada del Estatuto Tributario, de cara a buscar un consenso explícito, estable y duradero, bajo verdaderos principios de progresividad y equidad.
Carga tributaria y equidad
Ahora bien, en cuanto al tamaño y composición de la carga tributaria, es pertinente comparar a Colombia con el entorno internacional. En la gráfica de abajo se observa que la carga tributaria de los países desarrollados representa alrededor del doble de la carga que exhiben los países en desarrollo (incluido Colombia).
La literatura especializada explica esta diferencia por la relación directa que existe entre el tamaño de la economía, el ingreso per cápita y la democratización en el acceso a los factores de producción. De aquí se deriva un corolario muy simple. Para obtener en el largo plazo un mayor nivel de carga tributaria, es necesario primero ampliar la base económica por dos vías simultáneas: democratizar el acceso a los activos y generar mayor productividad total de los factores, a través del cambio técnico.
Sin democratizar el acceso a la tierra, al crédito, a la educación, a la tecnología y demás recursos productivos, será muy difícil que el gobierno colombiano aspire a obtener un nivel de ingresos similar al de los países que gozan de más desarrollo.
Como se aprecia en la gráfica, los impuestos directos (sobre la renta de las personas) financian en mayor proporción los gastos del Estado en países desarrollados y es lo más conveniente por la progresividad que estos le imprimen al sistema tributario.
En los países en desarrollo (incluido Colombia) son los impuestos indirectos los que mayormente financian a los estados. Esta situación nos obliga a formularnos la siguiente pregunta: ¿qué tan lejos estamos de lo que el Estado colombiano requiere para financiar sus obligaciones con impuestos progresivos?
La discusión que se propicie alrededor de la respuesta a esta pregunta debe ser franca y abierta, pues el tamaño de la carga tributaria de Colombia es la octava más baja entre 58 países estudiados, según el reciente informe anual de competitividad del Instituto para la Gestión del Desarrollo (IMD por sus siglas en inglés).
Ello explica en parte por qué, según las cifras de este mismo estudio, Francisco Azuero afirma que “somos el país donde la proporción del ingreso nacional que se concentra en el 10 por ciento de la población más rica es la más alta entre todos: 45,9 por ciento, y aquél en el que la proporción del ingresos que gana el 10 por ciento de la población más pobre es el más bajo: 0,8 por ciento. En consecuencia, somos el país que tiene el índice Gini de concentración del ingreso más alto, con un valor de 59. Dinamarca, Japón y Suecia tienen 25 cada uno”
Se requiere un debate en profundidad
A la luz de lo aquí expuesto y considerando que la redistribución del ingreso es un principio fundamental de las finanzas públicas, ante el anuncio de una nueva reforma tributaria, el país debería reflexionar en profundidad para no caer en la misma lógica perversa de las 23 leyes, que durante las últimas dos décadas, ha expedido el Congreso para modificar el Estatuto Tributario.
El gobierno del Presidente Santos ya hizo su aporte a la cascada de este tipo de modificaciones al expedir tres leyes y un decreto en el marco de la emergencia social, decretada en razón de la pasada ola invernal.
Las leyes establecen la exención general de impuestos para la realización del campeonato mundial de fútbol Sub 20 (Ley 1422 de 2010), los descuentos tributarios en renta y parafiscales para la formalización y generación de empleo (Ley 1429 de 2010), y la ampliación de la base gravable mientras se elimina gradualmente el impuesto a los movimientos financieros, así como la eliminación de la deducción especial del 40 por ciento de la inversión en activos fijos (Ley 1430 de 2010). Adicionalmente, al amparo de la emergencia social, también se expidió el decreto 4825 de 2010 por medio del cual se extiende el impuesto al patrimonio para riquezas entre 1.000 y 3.000 mil millones de pesos.
Si bien la eliminación de la deducción especial del 40 por ciento es una corrección plausible, queda por ver si detrás de la anunciada simplificación del Estatuto Tributario, existe una verdadera reforma estructural que fortalezca la institucionalidad fiscal, más allá del deseo de bancarizar a todos los colombianos, para taponar la evasión y efectuar remiendos de distinta índole a la estructura tributaria.
La prueba de ello se dará en la medida en que el gobierno y el Congreso se alejen de los dos extremos, igualmente perniciosos, que han dominado las decisiones en el pasado. En el primero de ellos están aquellos cuya prioridad es lograr la sostenibilidad fiscal sin importar la cobertura de los derechos sociales. En el segundo se sitúan quienes consideran que la razón de ser de un Estado Social de Derecho es la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos, sin reparar en cómo financiarlas ni en las consecuencias macroeconómicas que ello produce.
Lo que pensamos quienes escribimos esta nota es que Colombia tiene que hacer un alto en el camino para buscar un nuevo consenso democrático que fortalezca la institucionalidad fiscal, de tal suerte que sea posible lograr la satisfacción plena de los derechos sociales de los ciudadanos, sin sacrificar el equilibrio de las finanzas públicas.
Lo cual implica también discutir racionalmente las prioridades del gasto público.
* Asesor Académico del Observatorio del Caribe Colombiano
** Consultor privado
Notas de píe de página
[1] Este párrafo y los dos siguientes se basan en una nota que Antonio Hernández Gamarra preparó para ser discutida en el seno del equipo técnico, que a mediados de 2010, analizó la conveniencia de proponer el establecimiento de una regla fiscal para Colombia.
[2] La tarifa efectiva se calcula así: Impuesto neto de renta /(renta líquida gravable + rentas exentas + 40 por ciento de deducción). Tomado de las declaraciones agregadas de personas naturales para el año gravable 2008.