Para afrontar los estragos ocasionados por la pandemia, Fedesarrollo propuso una drástica reforma pensional. Pero ¿qué tan conveniente y factible es la propuesta?
Jorge Armando Rodríguez*
La propuesta de Fedesarrollo
En un documento titulado Reformas para una Colombia post-Covid-19, Fedesarrollo propuso un nuevo plan de reforma pensional.
La propuesta pretende reemplazar el sistema actual por otro de tres “pilares”: un primer pilar de cobertura universal, no contributivo, que proporcionaría un ingreso básico; un segundo pilar de ahorro individual organizado por empresa, empleador o por rama de actividad económica, de membresía cuasi obligatoria; y un tercer pilar de ahorro individual voluntario.
La propuesta de Fedesarrollo ayudaría a combatir la pobreza monetaria en la vejez, a través del primer pilar y gracias a los aportes del presupuesto nacional. Pero, debido a las características y limitaciones del segundo pilar y a los rasgos de la economía colombiana, probablemente no se asegurarían la continuidad y la estabilidad en los niveles de ingreso y consumo de los jubilados.
Existen alternativas más promisorias: cualquier régimen pensional del segundo pilar debería proveer beneficios definidos, o un nivel de pensión más o menos cierto, usualmente liquidado sobre la base del historial de remuneraciones del trabajador.
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Los tres pilares
Según la propuesta de Fedesarrollo, el primer pilar entregaría un ingreso básico a todos los adultos de 65 o más años equivalente a “3 veces la línea de pobreza extrema (aproximadamente medio salario mínimo)”. Dejando de lado algunos tecnicismos jurídicos, esa sería la pensión mínima.
Al tenor de la Constitución, la universalidad en la cobertura debería ser un propósito central de cualquier reforma pensional. Por eso este proyecto de ingreso básico iría en la dirección correcta; la única condición de elegibilidad es un criterio de residencia en el país (mínimo treinta años), un ingrediente que ya está presente en los sistemas pensionales de países como Nueva Zelanda.
La propuesta pretende reemplazar el sistema actual por otro de tres “pilares”
Pero un punto de grandes implicaciones socioeconómicas es cuál debe ser la cuantía del ingreso básico, en términos de suficiencia del beneficio, de racionalidad económica y de sostenibilidad fiscal.
Por encima del ingreso de subsistencia que ofrecería el primer pilar, se ubicaría un segundo pilar que tendría un carácter contributivo. Sin embargo, las contribuciones no se canalizarían hacia un fondo colectivo que asegure una pensión fija (como hoy hace Colpensiones), sino que operarían bajo el sistema de “capitalización individual”, en el que cada trabajador ahorra para su propia pensión.
En este segundo pilar “las empresas y trabajadores quedarían en libertad de escoger un programa de ahorro para la vejez ofrecido por una entidad financiera autorizada”. Los nuevos trabajadores de la empresa quedarían adscritos al programa de ahorro, aunque anualmente podrían pedir ser excluidos del mismo.
El tercer pilar ya no dependería de la empresa, sino que las personas podrían cotizar una suma adicional para obtener una pensión superior a la que le darían los dos pilares anteriores. Es un seguro privado, voluntario y sin ningún elemento de solidaridad o de financiamiento colectivo.
El modelo holandés
Aunque Holanda sirve de referente para la propuesta de Fedesarrollo, su proyecto deja de lado un par de rasgos cruciales del sistema holandés que podrían resultar provechosos para Colombia.
La mayoría de los trabajadores holandeses (cerca al 95 % en 2019) están afiliados a los fondos de pensiones ocupacionales, con frecuencia organizados por actividad económica. Esos fondos ofrecen beneficios predefinidos a los jubilados con “una tasa neta de reemplazo del 80 % del salario promedio del trabajador a lo largo de su vida laboral”, según la OCDE. Dicho de modo más simple: la pensión asegurada cubre el 80% del salario o ingreso promedio que tenía el trabajador.
En contraste, los fondos de pensiones privados colombianos ofrecen beneficios no definidos, mucho más inciertos, en donde el monto de la pensión depende del manejo del portafolio financiero por parte de sus administradores, de los vaivenes de las tasas de retorno y de los costos de administración.
Además, en Holanda las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) son entidades sin ánimo de lucro, mientras que sus contrapartes colombianas son sociedades anónimas con ánimo de lucro.
Debido en parte a la longevidad de los holandeses, está en curso allí una reforma pensional que podría dar al traste con la preponderancia de los beneficios definidos en favor de las contribuciones definidas (o sea que la gente sigue cotizando, pero el valor de su pensión futura sería más incierto).
Los fondos de pensiones privados colombianos ofrecen beneficios no definidos, mucho más inciertos que los holandeses, en donde el monto de la pensión depende del manejo del portafolio financiero
Con todo, cabe preguntarse por qué las propuestas de establecer un régimen de ahorro individual como segundo pilar del sistema pensional colombiano no abogan también por otorgar beneficios definidos a los jubilados, diseñados para ser sostenibles y suficientes.
Si las tasas de retorno obtenidas por los Fondos Privados de Pensiones son tan altas y duraderas (se habla de 8 % real en promedio anual) y si en verdad los costos de administración son moderados o bajos, como pregona Asofondos (el gremio de las AFP), deberían poder garantizarse los beneficios sin la necesidad de subsidios estatales. En la actualidad, tanto el régimen público como el privado reciben subsidios del Estado.
Una razón de ser del sistema pensional es permitir a los trabajadores sufragar un nivel de consumo estable a lo largo de su vida. De ahí que son los promotores del régimen de capitalización individual quienes deben demostrar el porqué no es conveniente garantizar pensiones definidas.
Bemoles del ingreso básico
Un punto crítico que debe discutirse es la cuantía del ingreso básico.
Hoy en día, el programa Colombia Mayor otorga un subsidio magro de apenas media línea de pobreza extrema. Asofondos defiende un subsidio equivalente a 2,4 líneas de pobreza extrema, para ponerlo en términos comparables con la propuesta de Fedesarrollo.
Según Asofondos, este subsidio haría las veces de pensión mínima y sería financiado por los afiliados al sistema pensional con cierta capacidad de pago (Fondo de Solidaridad Pensional) y por el presupuesto nacional.
El ingreso básico propuesto por Fedesarrollo implicaría una mejora significativa con respecto al de Colombia Mayor y sería algo más alto que el de la propuesta de Asofondos.
Además de consagrar la seguridad social como un derecho, la Constitución colombiana prescribe que “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal (…)”. Pero en la práctica la mayoría de los trabajadores no se pensiona.
Debido a que recibe ingresos inferiores al mínimo legal en empleos inestables, la mayoría de los trabajadores en Colombia no puede satisfacer los requisitos mínimos de cuantía y duración de las cotizaciones
Para remediar la situación, Fedesarrollo recomienda ajustar a la baja la aspiración constitucional atinente al piso pensional, desligando el ingreso básico del salario mínimo legal. De cualquier modo, no luce suficiente esperar a que el Estado haga cumplir la legislación actual sobre el salario mínimo o a que los empleos estables sean la regla.
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Costos de la reforma
Además de su efecto en términos de reducción de la pobreza, el ingreso básico tendría un efecto positivo sobre la demanda agregada que contribuiría a reactivar la economía después de la pandemia.
“El ingreso básico universal para los adultos mayores tiene un costo inicial equivalente a 1,9 % del PIB”, estima Fedesarrollo.
En principio, el ingreso básico podría ser más generoso (un grupo de senadores propone un monto igual al salario mínimo) o tacaño (como los $ 80.000 que hoy otorga Colombia Mayor), pero no debe perderse de vista que cada propuesta encierra una valoración sobre cuánto deben aportar los contribuyentes a través del presupuesto nacional para universalizar un piso pensional determinado.
Tampoco deben perderse de vista las consecuencias eventuales del ingreso básico sobre la contratación laboral. Si dicho ingreso es equivalente al salario mínimo legal, ¿cuál sería el incentivo para que las personas busquen empleos donde solo obtendrían ese salario mínimo?
La propuesta de Fedesarrollo implica marchitar el régimen de reparto, administrado por Colpensiones. Con ello se perdería su ventaja principal: las pensiones o beneficios definidos. Por esta razón, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Mundial son partidarios de preservar el régimen de reparto como segundo pilar del sistema pensional.
En el caso colombiano, la concesión de subsidios regresivos a través de Colpensiones y los regímenes especiales es injusta y no se puede mantener debido a su alto costo para el fisco.
Además de corregir este problema, la sostenibilidad del sistema pensional implicará aumentar la edad de jubilación debido al aumento de la esperanza de vida en Colombia, así como ajustar algunos otros parámetros.
La propuesta de Fedesarrollo implica marchitar el régimen de reparto, administrado por Colpensiones
Una reforma alternativa consistiría en que, como regla general del sistema pensional, los beneficios o pensiones definidas se otorgaran de manera automática, si el afiliado no elige otra opción. Incluso en el régimen de capitalización individual, propiciar que los jubilados mantengan un ingreso y consumo suficientes y estables durante su vida debe ser un propósito prioritario.
De otra manera, en lo concerniente al segundo pilar, ¿conviene pagar los costos asociados a la reforma, entre ellos el costo fiscal resultante del marchitamiento del régimen de reparto administrado por Colpensiones? Hay buenas razones para dudarlo.
