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Las venas abiertas del presupuesto

Escrito por Antonio Hernández

Antonio Hernndez Gamarra

Luis Hernando Barreto N

De dónde saca su plata la Nación y dónde están los grandes desperdicios. Dos conocidos expertos lo explican con sencillez y proponen los remedios.

Antonio Hernández Gamarra* y Luis Hernando Barreto Nieto**

La oportunidad perdida

Central_2_-_20_de_SeptiembreEl crecimiento relativamente alto de la economía colombiana durante la mayor parte de la primera década del siglo veintiuno no se aprovechó para corregir el desequilibrio fiscal del gobierno central. Con esa realidad como telón de fondo, el propósito fundamental de este artículo es develar las razones por las cuales persisten las deficiencias estructurales en las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC), mostrar los riesgos que trae consigo esa situación y plantear la necesidad de una nueva institucionalidad fiscal.

Como se puede ver en el siguiente cuadro, después de la mejoría que mostró la situación fiscal en el año 2007, producto en buena parte del crecimiento cíclico de los ingresos fiscales, las finanzas del GNC retornaron en el 2009 a una situación similar a la que existía al comenzar la década.

Fuentes y usos de recursos del gobierno central

 

porcentaje del PIB

Más plata de Ecopetrol y más gastos inflexibles   

Las variaciones en las fuentes de recursos entre 2001 y 2009 se explican por el rápido ascenso de las utilidades que Ecopetrol le transfiere al gobierno, ya que los demás ingresos (tributarios y no tributarios) retrocedieron ligeramente. Así, el leve aumento en los recursos se explica por el cambio en variables que no están bajo el control del GNC, como son la mayor producción de hidrocarburos y el precio del crudo en los mercados internacionales.

En cuanto a los gastos, se observa que aquellos sobre los cuales el gobierno no tiene pleno control[1] (que por brevedad, de aquí en adelante, llamaremos gastos inflexibles) se reducen en 1,3 puntos del PIB, lo cual se aprovechó parcialmente para aumentar la inversión en 0,7 puntos del producto.

Esa caída en el gasto inflexible se explica casi en su totalidad por la reducción del pago de los intereses debida a la revaluación del peso y a la disminución pronunciada de las tasas de interés.

Nótese que el menor gasto relativo en el Sistema General de Participaciones se compensó en su totalidad con un mayor pago de pensiones. Aunque la reforma a las transferencias no se propuso en estos términos, en la práctica finalmente se puso de presente el mayor poder central frente al de las regiones.

De igual modo, aunque el otro gasto de funcionamiento permaneció igual durante la década, sus componentes sufrieron una recomposición que inflexibiliza aún más el presupuesto. El gasto militar y de policía creció en 0,9 por ciento del producto, magnitud que simultáneamente se redujo en el resto del gasto.

El déficit previsible

El balance de todas estas variaciones se refleja finalmente en un déficit fiscal de 4,4 por ciento del producto en 2009, déficit que, de no adoptarse medidas, podría ser creciente, si se considera que en 2008 se produjo un punto de quiebre con el déficit más bajo de la década (2,6 por ciento del PIB). Algunas de las condiciones que sustentaron esa reducción -como el elevado precio del petróleo en ese año- han cambiado, y otras podrían hacerlo en el futuro, como sería el caso de una devaluación del peso o de un alza en las tasas de interés. De hecho, el plan financiero para el 2010 tiene previsto un déficit de 4,6 por ciento del producto.

Un equilibrio precario

Todos estos resultados evidencian los problemas estructurales que hoy siguen teniendo las finanzas del GNC. Hagamos dos consideraciones:

  1. Es de advertir que la magnitud del gasto inflexible se acerca al valor de los ingresos tributarios. Ello implica que estos últimos sólo alcanzan para cubrir tres rubros: pensiones, transferencias territoriales e intereses. Los demás gastos como la inversión, el gasto militar y el funcionamiento del gobierno se financian con las utilidades de Ecopetrol, los ingresos no tributarios y, por supuesto, con la deuda.
  2. El balance da cuenta de un déficit primario que podría interpretarse como financieramente nocivo, en la medida en que presiona mayor endeudamiento para cubrir el pago de los intereses. El monto de este último rubro se convierte en un factor de riesgo latente para aumentar el déficit fiscal, toda vez que un cambio de postura de la actual política monetaria y cambiaria expandiría automáticamente el servicio de la deuda.

Gastar y ahorrar a destiempo

La carencia de una cultura de ahorro, la inflexibilidad presupuestal y la falta de cobertura ante los riesgos cambiario y de mercado, explican por qué la política fiscal en Colombia es marcadamente pro-cíclica. Vale decir, por qué en épocas de abundancia el gobierno decide gastarse los excedentes (y no ahorrarlos), mientras en épocas de escasez no puede realizar un ajuste deseado en ese gasto (inflexibilidad) y acude a la deuda para financiar el déficit.

Este manejo fiscal convierte al gobierno en el primer agente impulsor del ciclo económico, cuando lo que se requiere es que actúe en sentido contrario.

Exenciones a porrillo

Durante los últimos seis años se expidieron trece leyes que modificaron el Estatuto Tributario, en promedio una trimestral. En especial, cuatro de ellas le abrieron un monumental boquete al recaudo tributario:

  1. La 863 de 2003 que, con un sesgo claramente pro-cíclico, estableció una deducción en la base gravable del impuesto de renta del 30 por ciento por inversión en activos fijos. Esta deducción se amplió luego al 40 por ciento con la Ley 1111 de 2006, al tiempo que la misma norma redujo la tarifa del impuesto sobre la renta del 38,5 por ciento al 33 por ciento. Es decir, en pleno auge económico, la feria de los beneficios tributarios se consagró por doble vía: reduciendo la base gravable y también la tarifa.
  2. La 939 de 2004, que exime a la producción de biocombustibles de origen vegetal de los impuestos de renta, del IVA y del impuesto global al ACPM.
  3. La 963 de 2005 que establece los contratos de estabilidad jurídica, cuya filosofía paradójicamente reconoce lo nocivo de la reformitis tributaria y propone garantizarle estabilidad a quienes los suscriban.
  4. La 1004 de 2005 que faculta la proliferación de zonas francas cuyas actividades están gravadas con una tarifa de sólo el 15 por ciento en el impuesto de renta.

La ley para los de ruana

De acuerdo con la información contenida en los marcos fiscales de mediano plazo, los beneficios tributarios para el impuesto de renta pasaron de 1,5 billones de pesos en 2003 a 8 billones en 2009, lo que representa un crecimiento real anual del 26 por ciento, mientras el recaudo efectivo sólo creció al 9,3 por ciento.

Si en el futuro se decide revisar esos privilegios, emerge una inflexibilidad adicional en virtud de los 70 contratos de estabilidad jurídica que a la fecha se han aprobado y firmado por un monto de inversión que asciende a los 43 billones de pesos. Durante los próximos 20 años estos contratos mantendrán privilegios tributarios a un selecto grupo de contribuyentes, lo que desde luego implica un sacrificio fiscal.

Pero la fiesta se extiende a la declaratoria indiscriminada de zonas francas. Antes se utilizaba un criterio geográfico y regional para otorgarlas. Hoy cualquier empresa individual puede ser una zona franca. De las diez que había en los años noventas, se pasó a 78 adicionales en esta década. Hay que resaltar que 53 se han declarado o se van a declarar para personas jurídicas.

Si a lo anterior se adiciona lo ya conocido sobre la distribución de los subsidios de Agro Ingreso Seguro, se puede afirmar que el grueso de los frutos del mayor crecimiento no se ahorró, sino que se distribuyó a favor de los más pudientes.

Los pleitos contra el erario

Una vena rota por la que se desangra el presupuesto público en forma permanente es la de las demandas judiciales en contra de la Nación. En el cuadro siguiente se muestran los tres momentos distintos que se dan entre la demanda y el pago de los recursos.

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Demandas judiciales en contra de la Nación

En el primer paso se cuantifican las pretensiones de los demandantes sobre las cuentas de acreencias por fuera del balance general de la Nación. Entre 2000 y 2009, las demandas pasaron de 19,3 billones de pesos (de 2009) a 129,2 billones, lo que implicó un descomunal crecimiento real del 23,5 por ciento anual, seis veces superior al crecimiento anual del producto.

El segundo paso se surte cuando el juez produce una sentencia ejecutoriada que condena a la Nación. Al convertirse en un pasivo cierto, se debe registrar como una deuda en el balance general. Este pasivo se elevó de 5,5 billones en 2000 a 10,5 en 2009, con un crecimiento de 7,6 por ciento anual, es decir, dos veces el crecimiento de la economía.

El tercer y último paso se produce cuando el gobierno decide pagar las obligaciones y apropiar los respectivos recursos en el presupuesto de la Nación, ya sea a título de sentencias o de conciliaciones. En el mencionado período estos pagos pasaron de 397,6 miles de millones de pesos constantes, a 816,8 miles de millones, con un crecimiento dos veces mayor que el crecimiento de la economía.

Estas cifras revelan que las pretensiones sobre los recursos públicos, vía demandas judiciales, son de una magnitud similar al saldo de la deuda interna del gobierno central (alrededor de 130 billones de pesos corrientes de 2009).

El fisco, mal cobrador

En la DIAN, las rentas netas por cobrar a título de impuestos no pagados aumentaron en casi dos billones de pesos constantes entre 2000 y 2009, lo que representa un crecimiento del 4,5 por ciento anual. Dentro de este debido cobrar, las rentas de difícil recaudo aumentaron en casi un billón de pesos constantes, lo que implicó un crecimiento del 5,9 por ciento anual.

La incapacidad de la DIAN para evitar que esa deuda crezca, hace aún más vulnerable la situación deficitaria del GNC.

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Además, según el último cálculo disponible de la DIAN, en 2008 la evasión de impuestos fue del 28 por ciento para el impuesto de renta y del 21 por ciento para el impuesto al valor agregado.

Ese es otro frente que erosiona el erario público de manera significativa, como quiera que ello implica una renuncia a 10 billones de pesos (2 por ciento del PIB) en el impuesto de renta y a 8 billones adicionales en el IVA (1,6 por ciento del PIB).

La deuda social

Una debilidad de la Constitución de 1991 fue definir obligaciones para el Estado sin determinar la fuente de los recursos para financiarlas.

Entre otras sentencias, la nivelación de los beneficios de los regímenes subsidiado y contributivo en salud tendrá enormes implicaciones sobre las finanzas públicas, a tal punto que el actual ministro de Hacienda le haya pedido a la Corte tener en cuenta la sostenibilidad fiscal del Estado, antes de emitir fallos que impliquen obligaciones billonarias sin que existan los recursos para pagarlas.

Sobra decir que se debe conciliar la disciplina fiscal con la inaplazable necesidad de atender los derechos fundamentales de gran número de colombianos cuya opción diaria es la de vivir o morir. Ello sugiere barajar de nuevo las prioridades, teniendo como marco jurídico el artículo 113 de la Constitución Política, el cual establece la colaboración armónica entre los poderes del Estado para la realización de sus fines. No es imposible un acercamiento de la Corte con el Ministerio de Hacienda para acordar las reglas del juego en este sentido.

Amarrando el futuro

De acuerdo con el último marco fiscal de mediano plazo, los cupos autorizados de vigencias futuras para el período 2011-2027, ascienden a 30,5 billones de pesos de 2010, de los cuales 27,3 billones se aprobaron entre 2003 y 2010. Estas autorizaciones equivalen a pagos de 5 billones anuales en los próximos tres años.

Sin entrar a juzgar la conveniencia o no de los proyectos, es necesario decir que comprometer el futuro con el único requisito de atender las metas plurianuales del gasto de mediano plazo, constituye una inflexibilidad adicional al presupuesto.

Nueva institucionalidad fiscal

Uno de los requisitos sine qua non para el éxito de la futura política fiscal debería ser disciplinar al GNC, mediante una regla fiscal como la que en su agonía, dejó propuesta el anterior gobierno. Pero ello no basta. Lo que se requiere es una nueva institucionalidad que le dé fortaleza, credibilidad y reputación a la gestión, como lo evidencian la experiencia y la literatura internacional.

Para ello es imprescindible generar un pacto fiscal para modernizar el sistema presupuestal, haciéndolo más ágil, efectivo y progresivo, y poniéndolo a tono con la satisfacción de las necesidades más apremiantes del país.

Eso supone, claro está, simplificar el actual galimatías del Estatuto Tributario y transformar radicalmente el Estatuto Orgánico del Presupuesto, cambiando el obsoleto "incrementalismo" del siglo XIX por la formulación moderna de un presupuesto por resultados. Sólo así se podrían generar verdaderas soluciones a los problemas estructurales de las finanzas del GNC como las inflexibilidades del gasto, las contingencias, la regresividad, la falta de gestión y fiscalización tributaria y la coordinación de los poderes del Estado, alrededor de la estabilidad macroeconómica, y la definición de prioridades sociales y el presupuesto para atenderlas.

 

* Ha sido Contralor General de la República, Codirector del Banco de la República, Consejero Económico de la Presidencia y Ministro de Agricultura, entre otros cargos. Economista de la Universidad Nacional de Colombia y postgrado en economía con especialización en política monetaria en Rice University (Houston).

** Ha sido Contralor Delegado para Economía y Finanzas públicas, Director de la Unidad de Desarrollo del Consejo Superior de la Judicatura, Asistente del Confis y Asesor de la Tesorería de la Nación. Economista y Agrologo; Maestrías en Economía y Politología; actual doctorando en estudios políticos y relaciones internacionales.  

Nota de pie de página


[1] En razón de estar determinados por normas constitucionales o ser producto de pago de pasivos que no es posible dejar de reconocer

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