La sentencia obstruye la lucha para la probidad de la administración pública y pone en riesgo el patrimonio constitucional de muchos países latinoamericanos. Es peligrosa hasta para la autoridad de la misma Corte.
Matthias Herdegen*
Uno de los grandes retos del Estado de Derecho en toda América Latina es poner fin al abuso de poder de quienes ejercen cargos de elección popular. Esta lucha encuentra nuevos obstáculos en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro c. Colombia. La controversia se enfoca en el ejercicio de facultades de la Procuraduría para imponer sanciones como la destitución o la inhabilitación para ejercer cargos públicos a funcionarios de elección popular, por graves violaciones en el ejercicio de sus funciones.
Fallo y fallas en la interpretación
El pasado 18 de agosto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) decidió que la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos políticos del ex alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, al destituirlo de su cargo e inhabilitarlo para ejercer cargos públicos. Para la Corte, las normas que facultan a la Procuraduría para imponer sanciones que limiten el ejercicio de derechos, son contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Exige, además, que Colombia reestructure su normatividad interna en materia disciplinaria.
En el proceso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos insistió en que únicamente una sentencia penal en firme puede restringir el ejercicio de un cargo de elección popular. La Corte IDH siguió la misma línea, adoptando una interpretación taxativa del artículo 23.2 de la CADH. Esta norma dispone que “…la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior [derechos políticos], exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Interpretación incoherente y peligrosa
A nuestro juicio, la expresión “reglamentar el ejercicio de derechos y oportunidades” hace alusión a las reglas que rigen las condiciones de acceso a cargos de elección popular, como se observa a partir de una lectura sistemática de la CADH. Desde esta perspectiva y contrario a lo que entiende la Corte IDH, la “condena, por juez competente, en proceso penal” hace referencia exclusiva a las normas que determinan las condiciones generales en que cualquier ciudadano puede acceder a un cargo de elección popular, permitiendo a los Estados restringir el derecho a presentarse a elecciones de quien ha cometido un delito grave. El control disciplinario de funcionarios que, habiendo sido elegidos, abusan de sus funciones o administran deficientemente los recursos del Estado es parte de la reglamentación del servicio público y no del sistema electoral. Una cosa es privar a un ciudadano común de sus derechos políticos debido a haber cometido un delito y otra, muy distinta, es sancionar a un alto dignatario del Estado por la manera como ejerce el cargo para el que fue elegido.
La CIDH ignoró totalmente esta perspectiva y tomó una decisión que condujo a una consecuencia funesta: los funcionarios electos no pueden ser sancionados por autoridades distintas de las penales. Pero, desde luego, esa no es la única interpretación posible. De hecho, la misma CIDH y otras cortes internacionales han adoptado una interpretación distinta en este tipo de casos:
• En el caso Castañeda Gutman vs. México, la CIDH aceptó que la lista del artículo 23.2 era elástica y no taxativa, al examinar el caso de un candidato presidencial que había sido excluido de las elecciones en ese país;
• En el caso López Mendoza vs. Venezuela, el entonces presidente de la Corte, Diego García-Sayán, suscribió un voto concurrente en el que explicó que “el término ‘exclusivamente’ contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos (…), el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no necesariamente supone que éste sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción”;
• El Tribunal Europeo de Derechos Humanos siempre ha seguido una aproximación más razonable en esta materia, que permite que los derechos políticos sean objeto de restricciones a través de mecanismos no penales. Ese sería el caso de un proceso de naturaleza política, como el impeachment, dirigido a salvaguardar el orden democrático.
Además, una interpretación taxativa del artículo 23.2 se estrella con muchos de los sistemas constitucionales americanos, que permiten mecanismos no penales para restringir derechos políticos. La práctica de los Estados que hacen parte del Sistema Interamericano es un criterio importante para interpretar este tratado internacional.
En cambio, una interpretación elástica del artículo 23.2 concuerda plenamente con la finalidad de la Convención, que incluye la protección del orden democrático y de la integridad del orden jurídico.
Divergencias entre la Corte IDH y la Corte Constitucional de Colombia
La Corte Constitucional colombiana ha considerado que las facultades de la Procuraduría General para someter a control disciplinario a funcionarios elegidos por el pueblo están en armonía con las normas que conforman el bloque de constitucionalidad.
En el caso Petro, la Corte IDH se aparta de la posición de la Corte Constitucional sobre las facultades constitucionales del Procurador. La Corte de San José no sólo afirma en su fallo que, bajo la CADH, los titulares de cargos de elección popular deben estar exentos de la potestad disciplinaria sancionatoria de la Procuraduría, pretende además que las normas de la Constitución colombiana son susceptibles de una interpretación acorde con esta lectura restrictiva del artículo 23. La Corte IDH no teme entrar en el terreno de la Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución de 1991.
La orden de la Corte Interamericana de reestructurar el edificio normativo que fundamenta el control disciplinario de funcionarios de elección popular en Colombia es profundamente problemática. No se conoce en este planeta otro tribunal de derechos humanos que reclame poderes tan amplios para interferir en el orden interno de un Estado. Tal postura es peligrosa para la misma Corte porque invita a reflexionar sobre los límites de sus propios poderes. En Alemania y en todo el viejo continente ya se prendió una aguda controversia sobre si pueden ignorar sentencias de tribunales europeos que una corte constitucional haya considerado ultra vires.
Impacto de la sentencia y posibles consecuencias
La sentencia de la Corte IDH no solo pone en riesgo la efectividad de la lucha contra el abuso de poderes públicos. Establece dos tipos de control disciplinario, dependiendo de si el funcionario es electo o nombrado. En toda democracia, son los funcionarios de elección popular quienes, por excelencia, tienen el control sobre los dineros del Estado. Así, la Corte de San José limita las posibilidades de reacción del Estado ante conductas de los funcionarios que pongan en peligro la buena administración de dineros públicos. Los investigados podrán continuar en el ejercicio de sus cargos mientras se dicta una sentencia final en un proceso penal, años o décadas después.
La Corte IDH podía haber reconocido cierta discrecionalidad al Estado para diseñar su sistema disciplinario y proteger el interés general, exigiendo que las medidas disciplinarias sean proporcionales y que, como en Colombia las sanciones disciplinarias sean sometidas a un control jurisdiccional. Eso tendría concordancia con el margen de apreciación que su contraparte, el Tribunal Europeo, suele reconocer.
Colombia no puede eludir el cumplimiento de la decisión a favor del ex-alcalde. Pero la sentencia podría tener consecuencias sobre la futura relación entre la Corte de San José y el Estado colombiano. No parece plausible que Colombia opte por una denuncia de la CADH, dado el estatus que el tratado tiene en el ordenamiento jurídico interno. Pero la sentencia parece provocar al Estado a considerar si retira su consentimiento a la jurisdicción de la Corte IDH bajo el artículo 62 CADH, e incluso, volver a declararlo bajo ciertas condiciones. Un paso de este tipo es de naturaleza eminentemente política y requiere no sólo de una adecuada legitimación democrática, sino además de un balance de las ventajas y desventajas de cada curso de acción jurídicamente posible.
La sentencia de la Corte IDH frena a los Estados en la lucha contra los manejos ineficientes o clientelistas de los recursos públicos, ignorando además las tradiciones constitucionales de las partes contratantes de la Convención Americana. El texto del artículo 23.2 CADH podía haberse interpretado de una manera menos restrictiva de los ordenamientos internos. Esa interpretación se acercaría a la aproximación que ha seguido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en casos similares. Así, el Tribunal de Estrasburgo resaltó que la protección de derechos políticos “no excluye la posibilidad de que se impongan sanciones sobre los derechos electorales de una persona que ha, por ejemplo, abusado seriamente de una posición pública o cuya conducta ha amenazado con perjudicar el Estado de derecho o los fundamentos democráticos [del Estado]”. Ojalá que la Corte Interamericana aprenda algún día esa lección.
