Bogotá o la crisis del continuismo (II) - Razón Pública
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Bogotá o la crisis del continuismo (II)

Escrito por Humberto Molina
Humberto Molina

Humberto MolinaEn vez de reducirse a las anécdotas del día, el debate debería girar en torno al agotamiento de los viejos modelos de gestión urbana, a las prioridades de inversión en una megalópolis, al uso del poder enorme que tiene el Distrito como contratista y a evitar que la administración funcione como bolsa de empleos. Y sin embargo ninguno de los precandidatos a la Alcaldía ha dado muestra alguna de imaginación. 

Humberto Molina*

Más allá de la ciudad fetiche 

0095El examen cuidadoso de las cifras, efectuado en la pasada edición de Razón Pública, sugiere que, pese a las afirmaciones tendenciosas sobre la gestión del actual y de los anteriores alcaldes de Bogotá, la ciudad ha seguido avanzando en frentes tan diversos como la malla vial, la seguridad, la educación o la salud, por supuesto en forma dispareja, incompleta o zigzagueante, como era de esperar. 

Sin embargo, se corre el riesgo de caer en una especie de fetichismo urbano cuando se trata a la ciudad como un simple objeto, sobre el cual los instrumentos de la administración pública actúan para garantizar economías de aglomeración, dotación de bienes públicos o infraestructuras que mejoren su posición competitiva, sus economías de urbanización o su capacidad atraccional. Así se subestiman las formas como se asignan y se administran los recursos, o el efecto sobre la inclusión social y las oportunidades de grandes sectores de la población, en una ciudad que es en esencia dual: modernizada en muchos aspectos, al lado de los cuales subsiste una gigantesca informalidad urbanística, empresarial y laboral [1]. 

Estos problemas se evidencian en la invasión del espacio público o en la gestión más o menos clientelizada del aparato administrativo del Distrito; y en problemas tan polémicos como el manejo de la contratación pública y la asignación de los recursos de inversión. En vísperas de una nueva competencia electoral por la Alcaldía de Bogotá, es preciso examinar cómo estos asuntos controversiales son asumidos por las diferentes organizaciones políticas y las opciones hacia el futuro que se le plantean a la capital.

La crisis del espacio público

Aparentemente la disponibilidad de espacio público en el caso de los parques aumentó al pasar de 4,1 m2 por habitante en 2006 a 5 men 2009, según datos de la Secretaría Distrital de Ambiente y cálculos de Bogotá Cómo Vamos a mayo de 2010. 

Pero la política de gestión del espacio público ha hecho crisis calamitosamente y este problema es uno de los principales responsables, si no el principal, del alto nivel de desaprobación a la administración, del creciente sentimiento de inseguridad y de la disminución de los niveles de satisfacción con la calidad de vida. 

Sin duda graves errores de programación en el cronograma de ejecución de las obras correspondientes a la red vial y, en particular, de las que se relacionan con la sustitución de losas en la troncal Caracas y la Fase III de Transmilenio han contribuido significativamente a difundir la sensación de caos en la movilidad y de precariedad en cuanto el estado de las vías y los espacios aledaños. 

Tan grave o más grave aún que estas fallas técnicas ha sido la incapacidad para evitar los usos indebidos y las ocupaciones abusivas del espacio público con sus secuelas de deterioro, congestión e inseguridad: han vuelto a proliferar las empresas formales que utilizan ilegalmente el espacio público para fines publicitarios o de distribución y venta de mercancías; se han multiplicado los informales y en medio de la confusión se han propagado las mafias que controlan calles y esquinas para hacer prosperar negocios subterráneos de contrabando, microtráfico y otras actividades criminales, incluidos quienes extorsionan y explotan a los propios informales. 

Bajo las alcaldías de Peñalosa y Mockus el espacio público fue la joya de la corona. Mockus perfeccionó un modelo de manejo del espacio público basado en la promoción de la cultura ciudadana, la exaltación del respeto por lo público y el recurso a la fuerza de policía para recuperarlo e impedir nuevas ocupaciones abusivas. 

A muy corto plazo este modelo generó aprobación, pero un poco más adelante se mostró insostenible al no ir acompañado de alternativas de inclusión económica y social para los vendedores informales.

Vendedores ambulantes: eterno problema 

Especialmente las tasas de subempleo parecen estar positivamente relacionadas con la ocupación irregular del espacio público y estas han pasado, desde cuando finalizó en 2003 la segunda alcaldía de Mockus, de 33,8 por ciento que representaba entonces 1.2 millones de subempleados a 33,4 por ciento en diciembre de 2010 que equivale actualmente a 1,4 millones de subempleados. 

Ya bajo la administración del PDA, en el Plan Maestro expedido en julio de 2005, se incluyó una estrategia de gestión y aprovechamiento económico del espacio público que contempla, entre otros, la formalización de actividades de los vendedores a través de una red pública de puntos de venta (REDEP), los cuales deberían haber alcanzado un número de 4.000 puntos a comienzos de 2008, servidos por un operador logístico a quien se le concesionaría el suministro de las mercancías (más no los puntos de venta que continuarían en manos de los vendedores que se acogieran al programa) a cambio del mantenimiento del sistema más una retribución neta en dinero al Distrito. 

Sin embargo al finalizar 2007 sólo habían entrado en operación 608 puntos de venta y desde entonces el programa se paralizó. La concesión nunca se licitó y los avances son completamente nulos en otros componentes de la estrategia, como la construcción de espacios análogos, la ejecución de operaciones integrales de recuperación y ampliación del espacio público y la constitución de los DEMOS (Distritos de Mejoramiento y Organización Sectorial) [2]. 

El abandono de estas políticas y su consiguiente fracaso se explica, en primer lugar, porque en las administraciones del PDA han primado posiciones opuestas a cualquier esquema contractual de concesiones, confundiéndolas con una supuesta privatización de la gestión del espacio público y sin entender que no hacerlo equivale a entregar el abastecimiento de las mercancías que expenden los informales a redes criminales de contrabandistas, evasores de impuestos y lavadores de activos. 

En segundo lugar, con el pretexto de garantizar la inclusión social se ha desestimado la importancia de mantener un control policivo sereno, pero firme, sobre las ocupaciones abusivas del espacio público; y han estimulado potencialmente pretendidas formas de participación de los informales que los exonera de responsabilidades contractuales como beneficiarios de programas públicos y que en la práctica se convierten en otra modalidad de captura de los reguladores por parte de los regulados. 

Una ingenua y primitiva economía política, que ignora por completo las técnicas apropiadas en materia de administración de los bienes públicos, ha terminado por suministrar las buenas intenciones que pavimentan el camino hacia el infierno de las mafias, los abusadores y los delincuentes del espacio público: en una palabra, hacia aquello que los clásicos denominaban el lumpen-proletariado.

Innovar o involucionar 

Este balance agridulce no excusa los errores del presente, pero tampoco sugiere ninguna pérdida catastrófica de conquistas del pasado. Lo verdaderamente decepcionante radica, precisamente, en lo contrario: hay mucho

más continuismo que capacidad de innovación y voluntad para asumir los retos que exige la metrópolis del futuro. 

A lo largo de estos últimos quince años, mientras los autores del "milagro bogotano" arrancaron aplausos resolviendo los rezagos en infraestructura e inversión social, Bogotá ha ido transitando hacia una megaciudad, con un peso económico cada vez mayor en la economía nacional: sus habitantes representan el 16 por ciento de la población colombiana, pero su participación en el PIB nacional alcanza alrededor del 26 por ciento. 

Su enorme capacidad de gasto e inversión es decisiva en el desempeño de algunos indicadores económicos y sociales a escala regional: la ejecución presupuestal consolidada de todo el Distrito asciende anualmente a más de 18 billones de pesos; los gastos de funcionamiento del sector central más los establecimientos públicos suman casi 2 billones y las inversiones directas alrededor de 6 billones, lo cual lo convierte en el jugador más importante de toda la economía regional, individualmente considerado. 

Al interior del Distrito los suelos urbanizables están al borde del agotamiento por lo cual se ha entrado en una fase de ciudad en compactación, con una incidencia cada vez más profunda de la especulación inmobiliaria hacia el interior y, al mismo tiempo, con efectos decisivos e inevitables en la ocupación y el desarrollo del territorio regional circunvecino. 

Bogotá es el centro de una megalópolis en formación. El futuro depende de la capacidad de sus gobernantes para superar el municipalismo decimonónico y la autocomplacencia con programas que hace más de medio siglo deberían estar ejecutados. El reto es innovar o rezagarse una vez más.  

Gobernar también es contratar 

El tamaño cada vez mayor de la inversión pública tiende a transformar a las grandes ciudades en agentes económicos decisivos en el desempeño de algunos sectores, en particular aquellos ligados a la construcción de infraestructura y al suministro de bienes públicos. 

También cuando las ciudades se compactan y escasean aún más los suelos disponibles, las políticas de renovación urbana influyen significativamente sobre el sector inmobiliario y la industria de la edificación. 

De este modo, contratar se transforma en la tarea económica más relevante de la administración local. La diferencia entre corrientes políticas en materia de contratación pública no estriba en la mayor o menor honradez de los representantes políticos de una u otra vertiente. 

Se espera que los diferencie la selección de los sectores sobre los cuales se focalice la inversión y, en el caso específico de las corrientes decididamente democráticas, por su compromiso con el interés público por encima de los intereses privados, especialmente de aquellos privados interesados en restringir la competencia y utilizar al Estado para conquistar posiciones monopolísticas, que conduzcan a la obtención de cuasi-rentas y a la concentración del capital en mayor escala. 

Es cierto que la honradez y la transparencia cuentan a la hora de contratar, pero esta es una condición de partida para todos que no puede hacer la diferencia. Incluso si ha habido corrupción por parte de uno u otro funcionario en el caso hasta ahora más escandaloso, la adjudicación al cartel de los Nule de un tramo de la troncal 26, esto es grave pero no es todavía lo más importante. 

La cuestión de fondo radicó en la ineptitud y la falta de voluntad, por parte de una administración que supuestamente representa un partido de izquierda o centro izquierda como es el caso del PDA, para establecer regulaciones y promover reglas de juego en concesiones y procesos licitatorios que eviten la concentración exponencial de la contratación en unos pocos consorcios y agentes económicos cartelizados. 

También es verdad que este problema viene de atrás, que se consolidó mientras los espectadores aplaudían las ejecuciones más vistosas del "milagro bogotano" y que, de cierta manera, todas estas violaciones de los derechos a la competencia son auspiciadas o por lo menos miradas con indiferencia por superintendencias que nada regulan y por la Ley 1150 de contratación, cuyas disposiciones dejan amplia discrecionalidad para que puedan coludirse funcionarios y captadores de beneficios monopolísticos. 

Como todos sus antecesores, el PDA le ha quedado debiendo a la ciudadanía bogotana alguna innovación y algún progreso sustantivo en esta materia. Por supuesto, la alternativa no consiste en prometer simplemente que no se robará (dado que los recursos públicos son sagrados), pues para ello sobra hasta la democracia deliberativa de John Elster y basta atenerse a las antiquísimas tablas de la ley expedidas por Moisés. 

Pero en una sociedad moderna y en una megaciudad el reto consiste no sólo en prometer que las obras serán ejecutadas con honradez, sean ferrocarriles subterráneos, vías locales o almuerzos escolares, sino en aclarar cómo se utilizará el enorme poder de contratación del Distrito para incidir positivamente en el desarrollo económico de la ciudad y para establecer regulaciones que promuevan que los beneficios extraordinarios, derivados de las condiciones excepcionales creadas por las contrataciones y concesiones, sean trasladados en proporción significativa hacia los usuarios y la ciudadanía en general. 

Nóminas paralelas, clientelismo e ineficiencia 

No es sorprendente constatar que la ineptitud para el manejo de la gran contratación -algo que requiere el uso de modernos y sofisticados instrumentos de regulación económica-, resulte acompañada de una agilísima y prolífica minicontratación de personal por fuera de planta -una operación que requiere solamente la elaboración en serie de contratos de prestación de servicios personales- y en la cual es tradicionalmente diestro el clientelismo colombiano. A finales de 2009 (no se dispone de información más reciente), de un total de 40.000 empleados del Distrito más de 30.000 correspondían a contratistas, según datos del Departamento Administrativo del Servicio Civil. 

Al finalizar el año 2006 bajo la alcaldía de Luis Eduardo Garzón, se adoptó el Acuerdo 257 del 30 de noviembre, gracias al cual se expidió una reforma de la administración distrital que se venía postergando hacia años, aún cuando se consideraba de importancia crucial para lograr modernizar la gestión pública. 

Cinco años después, once entidades del sector central operan con una planta paralela que representa entre el 51 por ciento y el 93 por ciento de todo su personal ocupado. En esta condición se encuentran cinco secretarias y un establecimiento público creados en la mencionada reforma. 

Hay casos extremos como el de la Secretaría de Desarrollo Económico y el del Instituto para la economía social (IPES), donde más del 93 por ciento del personal son contratistas. Y para colmo de ironías todo este gasto de funcionamiento se contabiliza legalmente como inversión.

Como en la época del Zar Pedro el Grande, el "milagro bogotano" apenas ha producido una frágil y superficial modernización de la administración pública. En esencia, la alianza tradicional entre burocracia y privilegios patrimonialistas continúa imponiéndose y tal cosa se expresa, por un lado, en la inflación clientelista de la burocracia y, por el otro, en la captura del gasto y de la contratación pública por parte de sectores ineficientes y rentísticos, que se apoyan en la misma burocracia clientelizada. Con las dos alcaldías del PDA el modelo se ha agotado y ya no hay lugar para el continuismo. 

No hay mucho de dónde escoger 

En vísperas de un nuevo debate electoral se palpa en partidos y candidatos una marcada incapacidad para identificar los problemas del pasado que es preciso superar y los retos del futuro, que es necesario asumir desde ya. 

El uribismo, huérfano de candidato y sin clara representación partidista, obviamente insistirá en la política de seguridad, pero no ha tomado ninguna distancia respecto del modelo clientelista de los consejos comunitarios, es el responsable de las modalidades de contratación adoptadas en la Ley 1150, y ya Bogotá dispone de un macro ejemplo de su aplicación con la turbulenta, accidentada e inconsulta concesión del Aeropuerto Eldorado. 

El Partido Verde parece la viva encarnación del continuismo, sin nuevos programas, apoyándose como única carta de garantía en los éxitos de los tres exalcaldes del milagro, pero sin mencionar ni dar explicación alguna sobre sus omisiones del pasado. 

El candidato del Partido Cambio Radical promete "reconstruir la ciudad", refiriéndose a la proliferación de actuaciones sobre la malla vial, con lo cual ni siquiera parece entender el asunto al cual alude: pues en este aspecto Bogotá no está destruida, sino que sus sistemas e infraestructura de transportes están, ¡por fin! siendo construidos. 

Hay que preguntarse si, en últimas, las alternativas se reducen a ejecutar el metro que está diseñando Moreno, como lo han anunciado todos los candidatos; a concluir las obras de Samuel Moreno, como propone Carlos Fernando Galán, el candidato de Cambio Radical; y a validar la primera línea del metro a lo cual ya se comprometió el exalcalde Peñalosa. 

Porque en este caso hubiese sido preferible haber trabajado previsivamente por una reforma constitucional que permitiera reelegir a… Samuel Moreno. No habría mejor garantía de continuidad… 

* Filosofo y Economista de la Universidad Nacional. Experto en Planeación Urbana y Regional. Asesor y consultor internacional.

 

Notas de pie de página


[1] Las cifras de la informalidad son contundentes: la informalidad inmobiliaria ha generado el 59% del área urbana amanzanada y la mayor proporción de vivienda en arrendamiento; el 57% de los establecimientos económicos son microempresas y famiempresas, y su proporción en los quince años transcurridos entre 1990 y 2005 (intervalo para el cual se dispone de información comparable) se incrementó del 38 al 43,5%; la Secretaría de Hacienda estima que el 52,9% de todo el empleo es informal y el 34% de los ocupados se consideran subempleados. Ver: Molina, Humberto (2009), Informalidad, estructura urbana y espacio público. Revista Javeriana, Número 759, octubre 2009. 

[2] Ver: Plan Maestro de Espacio Público, Decreto 215 de 2005, Capítulo III, artículos 15 a 31.

 

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