¿Puede implementarse el pilar solidario sin la reforma pensional?

Aunque la reforma pensional continúa en revisión, la implementación del pilar solidario depende más de la disponibilidad de recursos y de la coordinación institucional que de la entrada en vigencia de una reforma pensional.

Uno de los aspectos positivos y bienintencionados de la reforma pensional introducida con la Ley 2381 de 2024 corresponde a la inclusión de un pilar solidario que busca brindar protección a personas en situación de pobreza extrema y de vulnerabilidad, excluidas del esquema contributivo. Esto es, establece lo que en la literatura se conoce como un piso de protección social de carácter asistencial, financiado con recursos del presupuesto general de la nación y de la cuenta de subsistencia del fondo de solidaridad pensional. Este es uno de los tipos de protección sobre los que existe un relativo consenso respecto de su necesidad y conveniencia. 

Sin embargo, el futuro inmediato de la reforma permanece en suspenso. La Corte Constitucional decidió detener la entrada en vigencia de la ley, inicialmente prevista para julio de 2025, al identificar vicios en el procedimiento legislativo. Aunque la Cámara ya corrigió el trámite, el alto tribunal aún no ha emitido una decisión final.

Ante esta incertidumbre, surge una pregunta crucial para la política social del país:
¿Puede el Gobierno implementar el pilar solidario sin esperar la entrada en vigencia del resto de la reforma pensional? En este artículo se explora esa posibilidad a la luz de la experiencia regional, del diseño del pilar de la Ley 2381 y del marco jurídico vigente en Colombia.

La experiencia latinoamericana en esquemas de protección no contributivos 

De manera progresiva, en América Latina y el Caribe se han venido implementando programas de carácter no contributivo que buscan brindar algún grado de protección a la población en situación de pobreza y pobreza extrema, dada la insuficiencia de cobertura de los esquemas de pensiones contributivos en contextos de alta informalidad y para la población sin ingresos. Uruguay fue uno de los primeros países en crear, en 1919, un sistema de prestaciones en la vejez de carácter no contributivo. También lo han hecho Brasil, Bolivia, Argentina, Chile, Costa Rica, México, entre otros. 

Con algunas diferencias, por lo general, las prestaciones no contributivas tienen en consideración condiciones de residencia o de ciudadanía, o están dirigidas a grupos de población específicos, como habitantes rurales, población indígena, entre otros; es lo que Arenas de Mesa & Robes (2024) denominan focalización categórica. También consideran algún tipo de focalización socioeconómica, como la población en situación de pobreza, con bajos ingresos y en situación de vulnerabilidad. En cuanto al financiamiento, también es característico el financiamiento con recursos fiscales a través del presupuesto público.  

Asimismo, esta prestación puede estar integrada o separada del sistema contributivo. Esto depende más de la capacidad para la identificación y focalización, y de la disponibilidad de los recursos para atender los programas. “En la práctica, sin embargo, muchos países tienen sistemas poco integrados en que las pensiones contributivas y no contributivas avanzan por carriles diferentes con la participación de diferentes actores, instituciones y normativas. (…) Algunas prestaciones no contributivas de vejez son parte de otros programas de asistencia social (como las transferencias monetarias) que se encuentran desligados del sistema de seguridad social y sus prestaciones” (Arenas de Mesa & Robes, 2024, pág. 59)

El nivel de gasto público que los países dedican a estos programas es muy variable y refleja las diferencias en la cobertura y la suficiencia de las prestaciones. Como se indicó antes, estas prestaciones en general se financian con recursos fiscales, aunque en algunos países se aplican también impuestos específicos orientados a un determinado programa, como es el caso de la Renta Dignidad en Bolivia, que se empezó a implementar en 2008 y que se financia con recursos del impuesto indirecto a los hidrocarburos y a través de dividendos de empresas públicas.

La importancia del pilar solidario y su función dentro del sistema

El pilar solidario, tal como lo define la Ley 2381 de 2024, se concibe como un beneficio asistencial no contributivo, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación y de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Su objetivo es ofrecer una Renta Básica Solidaria a personas mayores que hoy no acceden a la pensión por no haber cotizado lo suficiente o por nunca haber ingresado al sistema contributivo.

Como está planteado el pilar solidario, este será aplicable a los colombianos residentes en el país (art. 2) en condición de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, conforme a la focalización que establezca el gobierno nacional.

Para acceder a esta prestación de carácter asistencial es necesario tener mínimo 65 años de edad hombres y 60 años mujeres o ser hombre mayor de 55 años con discapacidad o mujer mayor de 50 años y poseer una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%; acreditar residencia en el territorio colombiano mínimo de diez años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud.  

El monto de la prestación está anclado a la línea de pobreza extrema y se actualiza anualmente con la variación del IPC certificada por el DANE (art.17). 

Siendo la ampliación de la renta básica a la población mayor en condiciones de pobreza extrema y vulnerable una de las prioridades del actual gobierno y teniendo en cuenta que este pilar es de tipo asistencial dependiente del presupuesto general, un análisis de los mecanismos existentes como Colombia Mayor permite plantear que este pilar no depende de la reforma estructural aprobada sino de una política pública de transferencias sociales permanentes, financiada, y que puede ser administrada dentro del marco del Sistema General de Seguridad Social actual, mientras la Corte toma una decisión sobre la reforma. 

¿Es posible implementar el pilar solidario en Colombia sin la reforma?

Para evaluar la viabilidad de implementar el pilar solidario sin la reforma, es fundamental revisar el marco vigente antes y después de la Ley 2381.

Creado en el marco de la Ley 100 de 1993 y modificado por la Ley 797 de 2003, Colombia Mayor es hoy el principal programa asistencial para adultos mayores del país. Está financiado por la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional y por apropiaciones del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) (art. 2.2.14.6.3 del Decreto 1833 de 2016).

La regulación vigente establece:

• Elegibilidad para personas en los grupos A, B y C1 del Sisbén IV,
• Cupos asignados y administrados por el DPS,
• La edad para acceder a esta protección será en todo caso tres (3) años inferior a la que rija en el sistema general de pensiones para los afiliados.

Además, la normativa permite ajustes en los sistemas de información y en los instrumentos de tipo presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación, necesarios para que los recursos se encuentren apropiados en los rubros del Departamento Administrativo para la Prosperidad como Órgano del Presupuesto General de la Nación ejecutor del programa.

Teniendo en cuenta que la renta del pilar solidario no constituye una pensión y que la integración del pilar solidario con el pilar contributivo no es estructural y obedece a lo determinado en los beneficios del pilar semicontributivo, en la medida en que complementa el beneficio de la renta del pilar solidario con la renta que pueda recibir en caso de haber realizado algún tipo de contribución; la separación funcional entre ambos tipos de protección resulta evidente.

• Jurídicamente sí es viable

La Constitución política establece que la seguridad social es un servicio público obligatorio, guiado por los principios de solidaridad, universalidad y equidad (art. 48).

El pilar solidario no es una pensión, sino una transferencia social, lo que lo sitúa en el marco de las competencias del Ejecutivo en políticas públicas de asistencia social y en el manejo del presupuesto.

Sobre el alcance de la cobertura del programa Colombia Mayor, el DPS, mediante resolución 1445 de 2021, definió que las personas clasificadas en los grupos A, B y C hasta el subgrupo C1 del Sisbén IV pueden acceder al programa. Aunque no existe una equivalencia directa entre la clasificación Sisbén III y Sisbén IV, dadas las diferencias de enfoque, por lo general el nivel 2 de Sisbén III se asimila al grupo C de Sisbén IV (población vulnerable). Bajo este tipo de interpretación podría evaluarse la posibilidad de ampliar el programa Colombia Mayor a todo el grupo de población vulnerable, es decir, hasta C18.

En cuanto al monto, la adenda número 1 del Conpes S105 de 2007 indica el techo del beneficio hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente (art. 258 de la Ley 100 de 1993). 

• Administrativamente sí existen los instrumentos

El Gobierno puede, vía reglamentación:

• Ampliar la cobertura de Colombia Mayor,
• Aumentar el monto del subsidio dentro de los límites permitidos,
• Reasignar o reforzar cupos según disponibilidad presupuestal,
• Fortalecer la focalización mediante el Sisbén IV hasta población en condición de vulnerabilidad. 

La existencia de un andamiaje institucional ya operativo —el DPS, la subcuenta de subsistencia, las alcaldías municipales— facilita la ampliación del beneficio sin esperar la implementación completa de la reforma.

• Fiscalmente es posible, pero exigente

Si la línea de pobreza extrema está cerca de $230.000 mensuales, cubrir entre 2,5 y 3 millones de personas requiere entre $6,9 y $8,2 billones anuales.

Conclusión: una medida posible y necesaria, no condicionada a la entrada en vigencia de la reforma pensional

A partir de los elementos anteriores, la respuesta es que la entrega de beneficios equivalentes al pilar solidario puede realizarse vía reglamentación ampliando programas ya existentes como Colombia Mayor, sin requerir de manera restrictiva el inicio de la aplicación de la Ley 2381 de 2024.

La situación actual abre una ventana de oportunidad para avanzar en la protección social de los adultos mayores, incluso sin la entrada inmediata en vigencia de la reforma pensional. El marco jurídico vigente permite ampliar los beneficios asistenciales, bajo la institucionalidad ya existente puede ser administrado y la experiencia latinoamericana demuestra que los pilares no contributivos pueden funcionar con mecanismos propios, no necesariamente atados estructuralmente al esquema contributivo.

Así, aunque la reforma pensional continúa en revisión, la implementación del pilar solidario no tendría por qué esperar. La implementación de esta protección básica a adultos mayores depende más de la disponibilidad de recursos y de la coordinación institucional que de la entrada en vigencia de una reforma pensional.  

En un país donde la informalidad laboral, la desigualdad y la vejez sin ingresos persisten, postergar esta decisión no es solo un debate fiscal, jurídico o institucional: es, ante todo, un dilema de justicia social.

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