¿En qué va la política pública ambiental del gobierno de Gustavo Petro?
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Aunque en términos de resultados no es aún posible hacer un balance completo, se pueden ver avances en algunos asuntos desde la perspectiva ambiental definida por la presente administración. También hay retrasos y asuntos pendientes que persisten.
Hay por lo menos dos dificultades para responder la pregunta por el análisis de resultados de la política ambiental nacional hoy. La primera es de carácter conceptual y la segunda de carácter práctico.
¿Qué es una política pública?
La discusión teórica sobre qué es la política pública continúa abierta y puede identificarse una evolución histórica de la definición misma desde el surgimiento de esta subdisciplina a mediados del siglo XX.
André Nöel Roth ha identificado una particularidad como latinoamericanos, cual es beber de las tradiciones anglosajona y europea.
Esta doble influencia nos hace concebir como política pública un proyecto, un programa o un plan, todos instrumentos para la acción. También los documentos que aparecen proclamados como políticas públicas, y que parten enunciando principios, valores y unas disposiciones generales, pudiendo contener en su interior, en mayor o menor medida, las orientaciones para la acción. Esta aproximación da pie para el aislar analíticamente de un Plan de Nacional de Desarrollo (PND) uno de sus ejes como política pública de medio ambiente, que cuenta con definiciones de principios, orientaciones generales y cursos de acción, en las que participa, por lo menos parcialmente, un ente de gobierno para el manejo de una cuestión pública.
La cuestión práctica
La segunda dificultad radica en el hecho de que, con dos años y medio de ejecución y en muchos casos con datos consolidados solo a corte de 2023, no se puede hacer análisis concluyente sobre la actual política nacional ambiental. A pesar de ello, a continuación presento algunos puntos para la reflexión.
Lo que tiene de específico el Plan Nacional de Desarrollo
Parto identificando las particularidades en la concepción, categorías y abordajes que presentó el PND 2022-2026.
A diferencia de los anteriores planes, todos ellos muy alineados con las recomendaciones de la ley del plan de desarrollo de incluir por lo menos los ejes económico, social, ambiental e institucional, el actual PND dio un abordaje con enfoque ambiental a por lo menos dos de sus ejes: ordenamiento territorial y transformación productiva. En cada uno de estos ejes, el Gobierno se planteó unos principios o valores, así como unos indicadores principales de acción.
El eje de ordenamiento territorial valora la centralidad del agua y pone por primera vez en la historia del país la categoría de justicia ambiental en una agenda de gobierno. Esta categoría reconoce el sufrimiento diferencial, por causas principalmente de origen étnico o de clase, de las consecuencias negativas de los fenómenos llamados ambientales, así como la necesidad de identificar una responsabilidad diferenciada sobre el deterioro ambiental. Es decir, no todos los seres humanos somos igualmente responsables del deterioro.
Aparecen también como principios: la armonización de los instrumentos de planeación, la descentralización y la autonomía territorial, la capacidad catastral local y la formalización de la tenencia de la tierra. La categoría conflicto ambiental, si bien ha estado presente en los PND de administraciones anteriores, gana centralidad en el actual, al presentarla como consecuencia de los problemas estructurales de tenencia de la tierra.
Los indicadores principales definidos para este eje fueron: tierras entregadas, área del país con catastro multipropósito actualizado, generación de recursos propios de los municipios y número de familias reasentadas por desastres.
El otro eje se refiere a una transformación productiva. Tomó el Plan como principios la adaptación al cambio climático; la transición energética justa, limpia y equitativa; el cuidado de la biodiversidad; la no dependencia de combustibles fósiles; la reindustrialización basada en la bioeconomía, y la internalización de costos ambientales.
Como indicadores de acción de este eje definió: superficie de ecosistemas degradados recuperada, disminución de área deforestada, inversión en investigación y desarrollo, aumento de las exportaciones no minero-energéticas, producción de energía con fuentes no convencionales y disminución de emisiones de CO2.
No es el propósito desarrollar aquí un balance de todos estos indicadores. Hago énfasis en aquellos más ligados a los valores o categorías más importantes para esta administración, así como a los más representativos medidos a nivel internacional.
Justicia ambiental
Para la justicia ambiental el PND no presentó indicadores, lo que continuará siendo un desafío técnico para esta y futuras administraciones. Puede evaluarse su desempeño en indicadores como el acceso a la tierra y el reasentamiento de familias afectadas por desastres, para acercarse al análisis de los avances en esa materia.
Sobre el acceso a la tierra, el portal de la Agencia Nacional de Tierras reporta más de 500 000 hectáreas para la reforma agraria, catorce zonas de reserva campesina constituidas, más de un millón de hectáreas formalizadas y más de cuatrocientos Comités de Reforma Agraria constituidos, datos estos que contrastan con los de la Fundación Forjando Futuros en el primer trimestre de 2024, donde se manifestaba que hasta entonces se presentaba un estancamiento en los resultados de la Unidad de Restitución de Tierras.
Para el caso de las familias reasentadas, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo reportó para 2023 el favorecimiento de 5 500 familias mediante un auxilio de arrendamiento temporal y más de novecientas familias relocalizadas temporalmente.
Tal vez uno de los indicadores de desempeño ambiental más representativos sea el comportamiento de la deforestación, por sus efectos sobre el cambio climático y la pérdida de biodiversidad, así como sobre la producción de agua y el impacto para los diversos grupos sociales.
Un análisis de los datos del IDEAM permite observar que, desde 2002 hasta 2022, el promedio de área de bosque deforestado fue de aproximadamente 152 000 hectáreas/año, mientras que entre 2023 y 2024 ese promedio fue de aproximadamente 93 000. Sin embargo, este valor sigue siendo alto en términos absolutos, con el agravante de tener un porcentaje creciente de esa deforestación en la Amazonia colombiana, según lo indicó en su momento la propia ministra saliente de la cartera de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En relación con las exportaciones, para 2024 Analdex confirmaba un aumento del 8,3 % de las no minero-energéticas, así como una disminución de las minero-energéticas del 7,2 % respecto a 2023. Sin embargo, el total de exportaciones no minero-energéticas es bajo (US$16 000 millones) en relación con la meta planteada por el PND para el cuatrienio, que es de US$27 000 millones.
Sobre el objetivo de aumentar la producción de energía a partir de fuentes no convencionales, se puede ver que, en noviembre de 2024, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Decreto 1406, que busca flexibilizar los trámites para la autogeneración de energía en el país, la misma que se da principalmente mediante sistemas solares domésticos. Se supone que esta reglamentación favorecerá la masificación del uso de esta tecnología en los próximos años. Pero aún no hay resultados.
Otras políticas han jalonado la transformación productiva, como el fomento del turismo que, según informó ANATO, habría superado en generación de divisas a los sectores café y petróleo. Esto en momentos en que las exportaciones de petróleo decrecen mientras que las de café, otros productos agropecuarios y manufacturas han crecido, apoyando el objetivo de conversión productiva del Gobierno.
Para el caso del indicador de disminución de emisiones de CO2, el propio informe de balance de resultados del PND 2023 no incluye una forma clara de medición. Y lo que presentan algunos portales de análisis de datos es un aumento de 2023 en relación con 2022 en términos de emisiones totales y per cápita.
Aunque en términos de resultados no es aún posible hacer un balance completo, se pueden ver avances en algunos asuntos desde la perspectiva ambiental definida por la presente administración. También hay retrasos y asuntos pendientes que persisten, asociados tanto a las dificultades de gobernabilidad y apoyos desde el Legislativo, como posiblemente a las limitaciones en la propia capacidad institucional del Gobierno.
Factor fundamental es reconocer que el manejo de los asuntos relacionados con los recursos naturales necesita de la capacidad del Gobierno en todos los niveles, para lidiar con los poderes de facto presentes en los territorios y que perciben rentas de la minería legal e ilegal, los monocultivos, la ganadería extensiva, la producción de drogas ilícitas, etc., dinámicas históricamente generadoras de despojo. Con el agravante de que las estructuras armadas de poder controlan muchas de esas rentas.
Será necesario esperar a que se materialicen los frutos de las gestiones de la saliente ministra y también presidenta de la Conferencia de las Partes (COP), en materia de promoción del financiamiento internacional en proyectos para la protección y el seguimiento de la biodiversidad, sobre todo a raíz de la celebración de la COP16 este año en Cali, evento que puso el país en el centro de las discusiones sobre biodiversidad y en la que los movimientos sociales y ambientales tuvieron un papel protagónico, con lo que ganó espacios de participación y mecanismos para su reconocimiento como actores fundamentales en materia de protección de los territorios y sus recursos.
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Acerca del autor
Gustavo Muñoz Gaviria
* Ingeniero Ambiental, especialista en Economía, magíster en Gobierno, doctor en Planeación urbana y regional.
1 comentarios
Escrito por:
Gustavo Muñoz Gaviria
* Ingeniero Ambiental, especialista en Economía, magíster en Gobierno, doctor en Planeación urbana y regional.
Excelente artículo.
La pregunta es ,cómo articular las políticas ambientales en futuros esquemas asociativa, tales como.las RAP, RAP-E ÁREAS METROPOLITANAS Y ASOCIACIONES DE PROVINCIAS.