¿Qué está pasando con la UPC?
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El conflicto entre el ministro de salud y las EPS es muy serio, pues pone en peligro la prestación adecuada del servicio de salud. Lo que se diseñó para ser una discusión técnica, fue asumido inicialmente por el ministro como un asunto jurídico. Aquí están las explicaciones de lo ocurrido y el punto en el que se encuentra.
Lo que se busca y lo que se debería evitar
La Unidad de Pago por Capitación (UPC) es el monto que el sistema de salud colombiano asigna por cada afiliado para financiar los servicios de salud en los regímenes contributivo y subsidiado hoy denominados Plan Básico de Salud (antes POS). Este valor se debe ajustar periódicamente para garantizar la suficiencia financiera del sistema y la calidad en la atención.
La UPC se originó con la promulgación de la Ley 100 de 1993. Su valor se determina en función de la frecuencia de uso de los servicios, los riesgos cubiertos y los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería. La distribución entre las EPS se ajusta según la estructura demográfica de los afiliados por edad, sexo y lugar de residencia.
La responsabilidad de definir periódicamente el valor de la UPC recae en el Ministerio de Salud y establece la ley que debe basarse en estudios técnicos.
El sistema anterior a la Ley 100
A diferencia del sistema anterior a la Ley 100, esta distribución se basa en la población atendida y no en el personal contratado. Así se evita la proliferación de servicios más allá del valor per cápita disponible para el conjunto de los asegurados. Estas metas se conocen como la búsqueda de la equidad y la eficiencia.
El sistema anterior presentaba inequidades significativas en la inversión per cápita entre las diferentes entidades territoriales y entre las entidades públicas. Los recursos fiscales se asignaban mediante el denominado situado fiscal, el cual se distribuía en el territorio según fuera el valor de las nóminas de los empleados públicos y los trabajadores oficiales de la salud que se contrataban en cada territorio.
Los hospitales, centros de salud y funcionarios de la salud se distribuían en las regiones y en los centros de atención según el poder de los políticos regionales.
Los recursos parafiscales (cotizaciones obrero-patronales) solo beneficiaban a la población formal para el caso de los afiliados al ISS y a Cajanal y en proporción al poder gremial de las diferentes entidades públicas amparados por los regímenes especiales.
Por ejemplo, en 1992, mientras Cajanal invertía aproximadamente 85 dólares por persona, el Instituto de Seguros Sociales destinaba 50 y Ecopetrol alrededor de 170, lo que muestra disparidades de hasta 120 dólares entre entidades.
La creación de la UPC buscó unificar y equilibrar la asignación de recursos, para garantizar una financiación equitativa y suficiente para la atención en salud de todos los afiliados, independientemente de la entidad promotora a la que estuvieran vinculados. Este objetivo en todo caso se incumple hoy en día por los regímenes especiales: maestros, militares, Ecopetrol, Universidad Nacional y algunos más.
Suficiencia del sistema de salud
La UPC se creó para cubrir a las personas afiliadas, pero además como una ‘camisa de fuerza’ que garantizaría la eficiencia y evitaría que los costos se dispararan como consecuencia de la introducción de la competencia.
Si el sistema de competencia operara solo mediante pagos retrospectivos por parte del Estado y/o de los aseguradores, sin establecer un límite a través de la UPC, se calcula que los costos podrían llegar hasta el 14% o más del PIB, como ocurre en Estados Unidos. Hoy en Colombia son la mitad de ese porcentaje.
No obstante, la intervención de la Corte Constitucional en la sentencia 760 de 2008 estableció la salud como derecho sin límites económicos. Así, quizá confundió el derecho a la salud con el derecho a la demanda y utilización ilimitada de los servicios. La sentencia obligó a que la Ley Estatutaria 1751 de 2015 fijara algunos límites en su artículo octavo, que aún no han sido suficientes.
Los cobros por encima de la UPC, primero con el sistema de recobros por los servicios NO-POS y luego por el sistema de “presupuestos máximos» generando entonces un segundo sistema de cobro, muestran que el sistema no ha sido capaz de controlar los costos. Además, las EPS siguen prestando los servicios en 70% mediante una contratación de pagos por evento, tal como lo reporta la Nueva Entidad Promotora de Salud (NEP) con más de once millones de afiliados, lo cual estimula la sobreutilización de los servicios, sin establecer las otras ‘camisas de fuerza’ para la contención de costos como podrían ser las capitaciones, los pagos globales prospectivos o los techos presupuestales, por lo cual se siguen haciendo presiones indebidas sobre los ajustes a la UPC, que conducen a la situación actual de casi inviabilidad financiera del sistema.
El grave conflicto hoy
Para realizar el ajuste anual de la UPC, las EPS deben suministrar al Ministerio la información necesaria. Pero, sobre los datos recibidos para 2025 el ministro Guillermo Alfonso Jaramillo resaltó que “de quince entidades promotoras del servicio de salud, pertenecientes al régimen contributivo, solo cinco fueron tenidas en cuenta para el estudio de suficiencia. Sin embargo, en el momento de realizar el estudio comparativo de los certificados de gasto, los datos no coincidían en al menos 90%…”. Además, “…la información que recibimos de estas EPS muestra que tuvieron un aumento en registros del 27% y en valores, del 30%. Esto nos hizo pensar: ¿Qué está sucediendo? ¿Por qué un aumento tan desmesurado? No coincidía con los registros históricos y las del subsidiado no aportaron datos”. (https://www.larepublica.co/economia/el-ministerio-de-salud-dice-que-las-eps-inflaron-las-cifras-para-el-aumento-de-la-upc-4035780)
Entonces, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 2717 el 30 de diciembre de 2024, que incrementa el valor de la UPC en 5,36% en forma general y en proporción a la inflación y se armó ‘la de troya’.
Al unísono los diversos gremios del sector salud en Colombia consideraron ese incremento insuficiente para cubrir los costos reales de atención médica. La posición más radical fue la de la Asociación Colombiana de Sociedades Científicas, que solicitó la revocatoria de la resolución argumentando que el aumento no refleja los costos reales del sistema de salud, y a cambio exigió un estudio técnico independiente que determine un valor más acorde con las necesidades actuales.
Es de destacar que entre las propuestas contrarias a la resolución está la de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), que estimó que la UPC debería incrementarse en 16,4% para 2025, con el fin de generar la liquidez necesaria en el sistema de salud. Este porcentaje buscaría reflejar de manera más precisa los costos operativos y garantizar la sostenibilidad financiera del sector y la calidad en la atención a los usuarios.
La arremetida más franca contra la decisión del Ministerio se dio el 23 de enero de 2025 cuando la Corte Constitucional, por medio del Auto 007 de 2025, emitido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, declaró la insuficiencia de la UPC. Coincidió con las propuestas de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi) y la Asociación de Cajas de Compensación Familiar (Asocajas) y exigió al gobierno nacional la creación de una mesa técnica de alto nivel que incluya a EPS, prestadores y usuarios con el objetivo revisar y reajustar el incremento de la UPC para 2025, que debía considerar factores más allá de la inflación, como el aumento del salario mínimo y los costos operativos del sector. Además, ordenó al Ministerio de Salud crear un mecanismo de reajuste para la UPC en forma retroactiva a 2021 y revisar la metodología de cálculo para futuras vigencias.
En respuesta el Ministerio de Salud solicitó aclaraciones sobre el fallo. Añadió que la Corte Constitucional, con el Auto 007 de 2025, excedió sus competencias y vulneró el debido proceso. Sostuvo que la determinación de la suficiencia de la UPC es una función técnica y administrativa que corresponde exclusivamente al Ministerio de Salud y que cualquier controversia al respecto debería ser resuelta por el Consejo de Estado. Señaló que el Ministerio no tuvo acceso a las pruebas y argumentos utilizados por la Corte para declarar la insuficiencia de la UPC de 2024, lo que le impidió ejercer su derecho a la defensa y presentar los análisis técnicos que respaldan el cálculo realizado. En conclusión, solicitó la nulidad del auto. Destacó que la intervención de la Corte en la fijación de la UPC genera incertidumbre sobre la financiación y estabilidad del sistema de salud, ya que podría sentar un precedente que afecte la autonomía del Ministerio en la regulación del sector.
Hizo énfasis en que cualquier modificación en los valores de la UPC debe basarse en estudios actuariales y no en decisiones judiciales que excedan las competencias constitucionales.
La Corte rechazó estas solicitudes por considerarlas improcedentes y exigió el cumplimiento de las órdenes emitidas en el auto.
Ante el impasse así configurado y que podría haber terminado con sanciones, el ministro reaccionó y expidió la Resolución 370 del 28 de febrero de 2025 para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional. La medida establece la creación de una mesa de trabajo con el propósito de revisar la UPC del año 2025 y evaluar eventuales rezagos en los valores fijados para las vigencias 2021, 2022, 2023 y 2024.
La mesa técnica que se instala en esta semana debería tomar decisiones no solo coyunturales para definir la EPC de 2025, sino de impacto estructural en los sistemas de contratación y de información para evitar nuevos desencuentros hacia el futuro.
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Acerca del autor
Iván Jaramillo
* Magister en Administración Pública del CIDE (México), director administrativo de la Asamblea Constituyente, secretario general del Fondo Nacional Hospitalario, coordinador del Programa de Consolidación del Sistema Nacional de Salud, docente universitario y consultor internacional.
1 comentarios
Escrito por:
Iván Jaramillo
* Magister en Administración Pública del CIDE (México), director administrativo de la Asamblea Constituyente, secretario general del Fondo Nacional Hospitalario, coordinador del Programa de Consolidación del Sistema Nacional de Salud, docente universitario y consultor internacional.
Creo que esta muy bien escrito. Tal vez hace falta mencionar la existencia de la CRES y su fallida experiencia regulatoria