El lobby ante el Congreso debe ser estar bien regulado, pero debe prohibirse ante los jueces. Por eso se necesitan definiciones precisas y normas que separen claramente lo que es admisible de lo que es ilegitimo.
Nicolás Montoya Céspedes*
El cabildeo que vemos
Dos casos recientes sirven para mostrar que el cabildeo va más allá de lo que suele pensarse:
1. Hace algunas semanas el ministro del Interior Juan Fernando Cristo acusó a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura de hacer cabildeo para evitar la eliminación de este tribunal desprestigiado, como propone hacerlo el proyecto de reforma constitucional sobre “equilibrio de poderes” que cursa en el Congreso.
2. La principal noticia del momento –y el nuevo centro de la presunta reforma constitucional- tuvo su origen en las acusaciones contra el magistrado Jorge Ignacio Pretelt por supuestamente haber facilitado y orquestado el cabildeo de una de las partes en el desarrollo de una tutela ante la Corte Constitucional.
Estos dos ejemplos de prácticas de cabildeo en Colombia muestran tanto la necesidad de ampliar la concepción de este fenómeno como la importancia de establecer un marco regulatorio que tenga en cuenta sus verdaderas dimensiones.
En su concepción más limitada, el cabildeo suele entenderse como la incidencia de actores interesados en el proceso de toma de decisiones, particularmente legislativas. Desde esta perspectiva, el ejemplo de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, más allá de la forma como lo hayan llevado a cabo, se adscribe a lo que tradicionalmente entendemos por cabildeo.
Una eventual regulación del cabildeo en Colombia debe partir de una definición amplia de esta actividad.
No obstante el caso Pretelt, sin importar si el magistrado es culpable o no, pone de presente que la incidencia de los actores interesados puede extenderse al ámbito de las decisiones de carácter judicial. Justamente por esto una eventual regulación del cabildeo en Colombia debe partir de una definición amplia de esta actividad. Solo de esta forma podrían establecerse límites sobre sus dimensiones menos conocidas.
 Dignatarios del Consejo Superior de la Judicatura. Foto: Rama Judicial |
Congresistas y cabildantes
En lo que respecta al cabildeo legislativo, una eventual regulación debe estar encaminada a contrarrestar la concepción romántica del Congreso. El liberalismo político logró popularizar dos ideas loables pero utópicas:
1. Que en el Congreso se encuentran representados los distintos intereses de una sociedad, y,
2. Que una vez allí, luego de debates sesudos, los representantes del pueblo toman democráticamente las decisiones más convenientes para la sociedad.
En esos términos, el Congreso se presenta como una institución excepcional. En la práctica, lastimosamente, nuestra realidad es bien distinta.
Esta visión desconoce lo que sucede en el Congreso y a su alrededor. Se olvida, en primer lugar, que las decisiones legislativas son realmente tomadas en recintos ajenos a los del Congreso. En Colombia, este tipo de decisiones se toman en reuniones donde no solo intervienen congresistas (desayunos, almuerzos o cenas y/o reuniones en el Palacio de Nariño o en el Hotel de la Ópera, para citar algunos ejemplos).
Por ende, cuando se cuenta con las mayorías necesarias, los recintos del Congreso sirven simplemente para refrendar las decisiones tomadas con antelación, incluso antes de oír los argumentos de la posición contraria. Por ello, debería quedar lejos la idea según la cual los parlamentarios deciden su voto con posterioridad al debate y después de consultar a su consciencia y/o a su electorado. Como dijo alguna vez un parlamentario inglés, tras expresar su admiración por las sesudas intervenciones de varios de sus colegas, “he cambiado varias veces de opinión, pero nunca cambie mi voto”.
Esta concepción romántica olvida, en segundo lugar, que resulta lógico y legítimo que sectores de la sociedad tengan la intención de incidir sobre el proceso legislativo. En la medida en que las decisiones legislativas buscan, en términos generales, la regulación de la sociedad, es comprensible que algunos sectores tengan la intención de incidir sobre el proceso de creación de las normas. Periodistas, sindicatos, gremios y organizaciones no gubernamentales, entre otros, sin haber recibido el voto de ningún ciudadano, inciden también indirectamente sobre el proceso legislativo.
Ahora bien, el ejercicio de este tipo de cabildeo no es en sí mismo negativo. En una democracia participativa y representativa resulta necesario que los distintos sectores de la sociedad tengan la posibilidad de hacer saber a los legisladores los argumentos que los llevan a defender o atacar una norma y no parece existir un mejor momento que durante su proceso de discusión.
En la actualidad, la mayor parte del cabildeo legislativo que se realiza en Colombia no es transparente.
Visto así, este tipo de lobby tiene el potencial de elevar el nivel del debate legislativo. No obstante debe reconocerse que, en la actualidad, la mayor parte del cabildeo legislativo que se realiza en Colombia no es transparente, ya que como ciudadanos desconocemos quiénes, a pesar de no haber sido elegidos y de no tener ningún tipo de responsabilidad política, inciden de manera determinante en la construcción de las normas que nos afectan a todos.
Si a lo anterior se suma el hecho de que como ciudadanos solo reconocemos o recordamos un número reducido de congresistas, se tiene que la producción legislativa está confiada a un grupo de personas, congresistas y lobistas, cuyos niveles de responsabilidad política son mínimos, por no decir inexistentes, y que son desconocidos para la mayor parte de la ciudadanía.
Adicionalmente, lo que sí es a todas luces negativo es que bajo el manto del cabildeo muchos intereses pueden pretender incidir ilegítima e ilegalmente sobre la toma de decisiones. Es más, no se puede desconocer que la percepción ciudadana de los políticos es tan negativa que el término cabildeo se ha convertido de cierta forma en un eufemismo para expresar que algunos de ellos han sacado provecho económico ilegal por su actividad legislativa.
 El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo. Foto: Ministerio del Interior |
Cabildeo judicial
En lo que respecta al cabildeo en el ámbito judicial, que el caso Pretelt ha traído a la luz pública, una eventual regulación de la materia debe partir de una idea simple pero trascendental: las vías institucionales previstas por la legislación procesal, aunque perfectibles, enmarcan razonablemente la interacción entre los jueces y las partes.
En un Estado de Derecho, el éxito en los procesos judiciales no puede estar ligado a la influencia que una élite de abogados litigantes, que cobran cifras astronómicas por sus servicios, ejerce sobre los jueces gracias al poderío económico o político de sus clientes o a las conexiones que pudieron establecer en sus anteriores cargos. Las decisiones judiciales deben tomarse por la calidad de los argumentos jurídicos.
En el ámbito jurisdiccional, el recurso al cabildeo, además de ser teóricamente innecesario, pero no por ello inexistente, introduce un elemento que afecta negativamente la igualdad que debe imperar entre las partes. Esta igualdad, que busca preservar toda legislación procesal, ha permitido a los sectores más desprotegidos de la sociedad defender exitosamente sus derechos, incluso en los casos donde se han enfrentado a intereses políticos o económicos poderosos.
Una eventual regulación del cabildeo debería prohibir de manera categórica su dimensión judicial.
Cualquier intento de incidir sobre una decisión judicial por fuera de los mecanismos institucionales previstos en la legislación, deslegitima la actuación de la justicia y, en últimas, el Estado de Derecho. En consecuencia, una eventual regulación del cabildeo debería prohibir de manera categórica su dimensión judicial.
La regulación del cabildeo, definido de tal modo que tenga en cuenta las dimensiones señaladas (que no son las únicas) sería el primer paso para atacar los problemas que hemos visto.
Sería ingenuo pensar que estos problemas se solucionarían de un solo tajo con la simple expedición de una norma. Aquellos que han logrado acumular algo de poder y los que representan intereses políticos o económicos poderosos seguramente buscarán otras maneras de incidir sobre la toma de decisiones legislativas o jurisdiccionales que los afectan.
Sin embargo, un Estado de Derecho constituido por un ordenamiento jurídico transparente debe contar con herramientas que permitan contrarrestarla actuacion de dichos poderes en el ámbito legislativo y en el ámbito judicial.
* Candidato a Doctor en Derecho, Université París 1, Panthéon-Sorbonne. Abogado y Magister en Derecho de la Universidad de los Andes.
