Regla fiscal y sostenibilidad de las finanzas públicas en Colombia
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Si el Gobierno no implementa medidas estructurales para estabilizar y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el tiempo, a través del cumplimiento de la regla fiscal, es probable caer en una crisis fiscal que acarrearía costos económicos, políticos y sociales que mermarían la credibilidad en las instituciones.
Orígenes de la regla fiscal
La regla fiscal se constituye como un instrumento por el cual se garantiza la sostenibilidad de las finanzas públicas en el tiempo para efectos de incrementar la credibilidad de la política fiscal. La adopción de este mecanismo otorga a los gobiernos cierto margen de maniobra para ejecutar una política fiscal contracíclica en la cual, ante una desaceleración o contracción del Producto Interno Bruto (PIB), no se recurre a la disminución del gasto público o al aumento de la carga impositiva.
Este instrumento tiene su origen en la década de 1990, cuando el desempeño fiscal de las principales economías se vio afectado por incrementos reiterativos en los niveles de deuda producto del sesgo deficitario. Desde entonces, garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas se ha vuelto un tema crucial por lo que, a hoy, cerca del 70,0 % de los países con regla fiscal tienen una regla de deuda combinada con un límite operacional de agregados presupuestarios anuales, como son las reglas de gasto o de balance.
En Colombia, dicho instrumento fue aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 1473 de 2011, suspendida durante 2020-2021 en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de Covid-19 y modificada por la Ley 2155 de 2021. Así las cosas, la regla fiscal vigente entre 2012 y 2019 permitía que el Gobierno Nacional Central (GNC) registrara un déficit fiscal diferente del déficit estructural, dependiendo del ciclo económico y del ciclo petrolero.
Actualmente, la regla fiscal cuenta con un mecanismo de ajuste que incorpora el nivel de deuda neta del GNC. En ese orden de ideas, el Balance Primario Neto Estructural (BPNE), definido como el balance primario del GNC, excluye las transacciones de única vez, el ciclo petrolero y el ciclo económico. Si bien lo anterior mantiene la flexibilidad de ajuste de las finanzas públicas ante perturbaciones económicas y petroleras, impone un techo de deuda neta del GNC de 71,0 % del PIB y un ancla del 55,0 % de este.
Panorama actual de la regla fiscal
Dada la suspensión mencionada con anterioridad, el instrumento retomó operaciones en 2022 y dejó en manos del gobierno actual gran parte del ajuste fiscal a efectuar. Para el caso, es importante mencionar que dado el impacto de la pandemia de Covid-19 sobre las finanzas públicas, que generó desequilibrios fiscales mayores a los observados históricamente, la regla fiscal incorpora un período de transición comprendido entre 2022 y 2025.
Conforme a lo anterior, el artículo 60 de la Ley 2155 de 2021 creó un parágrafo transitorio con el cual se estableció una meta transitoria sobre el BPNE de -4,7 % del PIB en 2022, -1,4 % en 2023, -0,2 % en 2024 y 0,5 % en 2025. Así las cosas, el balance fiscal del GNC de 2022 se ubicó en 5,3 % del PIB, el de 2023 en 4,3 % y el de 2024, según el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), en 6,8 %, lo que representa un incremento de 2,5 puntos porcentuales (pps) frente al dato de 2023.
El cumplimiento de la regla fiscal en 2024 se debió a la inclusión de las transacciones de única vez ($31,9 billones) y de las medidas implementadas en aras de reducir el gasto ($20,6 billones). Al incluir este tipo de transacciones, el BPNE fue de -0,2 % del PIB, lo cual es consistente con lo dispuesto por la Ley 2155 de 2021, pero, de no haberse incluido, esta medida hubiese sido de -1,8 % del PIB, valor inferior al permitido por la mencionada ley.
Ahora bien, es pertinente resaltar que el balance fiscal del GNC de 2024 difiere significativamente del estimado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), el cual era de 5,6 % del PIB. Lo anterior obedece a la materialización del bajo recaudo tributario (-$13,9 billones) y a la ejecución de un mayor gasto primario (+$16,5 billones) frente a lo estipulado en el MFMP, lo cual condujo a que la deuda neta ascendiera al 60,0 % del PIB para la vigencia fiscal en cuestión.
No menos importante es que para 2025, el Plan Financiero presentado por el GNC estima que el balance fiscal será de 5,1 % del PIB, cifra consistente de manera parcial con la regla fiscal, toda vez que la deuda alcanzará el 60,6 % del PIB, valor divergente al ancla fiscal del 55,0 %. En la misma dirección, llama poderosamente la atención la ambiciosa meta de recaudo para dicha vigencia ($299,9 billones), la cual representa el 16,8 % del PIB, esto es 2,3 pps más que la tendencia histórica (14,5 % del PIB).
¿Se avecina una crisis fiscal?
Como se mencionó anteriormente, luego de la suspensión del instrumento durante 2020 y 2021, el mayor ajuste fiscal recayó sobre el gobierno actual. Si bien es cierto que el gobierno anterior dejó una elevada deuda pública y un déficit significativo en el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), la reinante incertidumbre política, aunada a una pálida y fallida estrategia fiscal y al creciente conflicto social, es una muestra de que el gobierno actual no ha actuado en aras de solventar la situación.
Brevemente es pertinente recordar al lector los principales hechos y aspectos que presuntamente fungían como fuente de recursos, los cuales fueron gastados en su totalidad por el Gobierno, lo que generó un incremento sustancioso en el déficit, y que hoy tienen el país ad-portas de una crisis fiscal, toda vez que no fueron atendidos eficientemente, fueron revocados, ratificados, o nunca se materializaron:
- Los efectos nocivos de la Ley 2277 de 2022 sobre el crecimiento económico y el sector minero-energético, los cuales pasaron inadvertidos y han derivado en una caída del recaudo y de las tasas de inversión y de ahorro actuales;
- Las sentencias C-423 y C-420 proferidas por la Corte Constitucional, donde se declaran inexequible el artículo 19 de la Ley 2277 de 2022 y exequible el artículo 10 de la mencionada;
- Respaldar el crecimiento del gasto en la implementación de una iniciativa normativa que permitiría un recaudo adicional ($15 billones) producto del arbitraje de litigios.
- Presentar un plan financiero el cual no contempla medidas para reducir el gasto, más allá del decreto de aplazamiento presupuestal emitido durante la presente vigencia fiscal.
Así las cosas, y para efectos de dar respuesta al interrogante planteado, si el gobierno actual no implementa un conjunto de medidas estructurales orientadas a estabilizar y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el tiempo, a través del cumplimiento de la regla fiscal, es altamente probable caer en una crisis fiscal que acarrearía un sinnúmero de costos económicos, políticos y sociales que mermarían la confianza y la credibilidad en las instituciones.
Retos en el corto plazo
La sostenibilidad de las finanzas públicas requiere una serie de esfuerzos de corto plazo que son claves en aras de lograr materializar este objetivo fiscal. En ese sentido, y dados los altos niveles actuales de déficit y de deuda, los retos consisten en incrementar la disponibilidad de caja, reducir las necesidades de financiamiento, implementar estrategias claras y realizables para aumentar los ingresos tributarios y no tributarios, así como para reducir las presiones generadas por el gasto.
Dichos retos, difíciles de por sí, se hacen aún más complejos si se tiene en cuenta que para el cumplimiento de la regla fiscal durante la actual vigencia y la estabilización de las finanzas públicas se requiere una gestión eficiente para incrementar los recursos de manera permanente para efectos de asegurar la convergencia de la deuda al ancla en el mediano plazo, así como la gestión de reformas legales o constitucionales que regulen la estructura del gasto a cargo del GNC y sus respectivas dinámicas.
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* Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.
Acerca del autor
Juan Camilo Villar
*Docente Universidad Externado de Colombia, magíster en Políticas Públicas de la Universidad de los Andes, magíster en Economía de la Universidad Externado de Colombia y economista de la Universidad Militar Nueva Granada.
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Escrito por:
Juan Camilo Villar
*Docente Universidad Externado de Colombia, magíster en Políticas Públicas de la Universidad de los Andes, magíster en Economía de la Universidad Externado de Colombia y economista de la Universidad Militar Nueva Granada.
