Se necesita una reforma estructural para tener justicia tributaria. ¿Cómo debe ser esta reforma?
Andrés Avellaneda* y Jorge Iván González**
La política fiscal y la equidad
El presidente Duque se equivoca al afirmar que no se necesita una reforma tributaria. De hecho uno de los retos del presidente electo, Gustavo Petro, será ejecutar una reforma tributaria que reduzca el déficit fiscal heredado y le permita financiar su programa de gobierno: “Colombia potencia mundial de la vida”.
Aún no es claro cómo hará la reforma. El ministro de Hacienda designado, José Antonio Ocampo, dio algunos mensajes parciales, que retoman algunos elementos del plan de gobierno de Petro: además de crear nuevos ingresos, la reforma debe contribuir a reducir las desigualdades.
El segundo propósito marca el sello distintivo de la nueva administración, ya que el aumento de los impuestos era un plan explícito de todas las reformas anteriores. La equidad es un asunto fundamental para Petro, así que cualquier diseño tributario apuntará a alcanzarla.
Más allá de los debates sobre el significado de la equidad, hay un cierto consenso en el campo de la política económica sobre que el Gini es un buen indicador del nivel de desigualdad. Una política fiscal es equitativa si reduce el Gini. Esta es la prueba ácida.
La política fiscal tiene dos lados: los tributos y el gasto. La fórmula para mejorar la equidad es sencilla: el Gini baja si los ricos pagan impuestos y no reciben subsidios y, además, si los pobres no pagan impuestos y sí reciben subsidios. La fórmula matemática es muy simple, pero deben superarse enormes obstáculos políticos para aplicarla.
Los grandes ricos se las ingenian para no pagar impuestos, así que luchar contra la inequidad tributaria es un reto durísimo, que exige la ayuda de algún Coloso, el de Rodas o el de Goya.
La política fiscal se ha concentrado en la calidad del gasto y ha descuidado el aspecto tributario en la búsqueda de una mayor equidad. Esto sucede porque el costo político de los subsidios es menor que el de los tributos. Pero aunque hay avances en la focalización de los subsidios, los efectos sobre la equidad han sido débiles. Por eso el cambio debe ser por el lado de los tributos.
La inequidad tributaria
El Coloso
Los diagnósticos recientes sobre la inequidad tributaria son contundentes. La Comisión de Beneficios Tributarios, contratada por el exministro Carrasquilla dice: “… las Tasas Efectivas de Tributación (TET) que los individuos pagan sobre sus ingresos laborales, ingresos de negocios personales y las rentas de capital en Colombia son demasiado bajas” (énfasis añadido).
Las tarifas efectivas del impuesto a la renta de las personas que están en los centiles superiores de la distribución del ingreso son bajísimas, inferiores al 3%.
En los debates sobre las reformas tributarias se insiste mucho en las tarifas nominales, pero no se ahonda en las causas de las bajas tarifas efectivas. Y, sin duda, este será un tema álgido con la nueva reforma tributaria.
El asunto no es menor. Según la denuncia de ProPublica, una organización sin ánimo de lucro, la tarifa efectiva del impuesto a la renta que pagan los súper ricos en Estados Unidos es risible: Warren Buffett 0,10%, Jeff Bezos 0,98%, Michael Bloomberg 1,30% y Elon Musk 3,27%. Pero la tarifa efectiva de una persona de ingresos medios es de 14%.
Los grandes ricos se las ingenian para no pagar impuestos, así que luchar contra la inequidad tributaria es un reto durísimo, que exige la ayuda de algún Coloso, el de Rodas o el de Goya.
Superando los errores de Carrasquilla
El gobierno electo sabe que debe evitar los dos errores graves que cometió Carrasquilla y que afectaban a los grupos medios y vulnerables.
El primero fue tratar de subir el IVA. Este impuesto debe dejarse como está. Y quizás pensar en una compensación que deben pagar los grupos de ingresos altos. El anuncio de Ocampo de eliminar los días sin IVA es bienvenido.
El segundo error de Carrasquilla fue ampliar la base de los contribuyentes hacia abajo. El nuevo gobierno dijo que centrará su atención en los ricos y en los súper ricos. Hacia allí debe inclinarse la balanza.
Pero el debate sigue abierto en temas como el aumento de la tarifa efectiva reduciendo exenciones y el análisis sobre qué puede hacerse con los dividendos y el patrimonio.
El ingreso medio de los hogares colombianos es relativamente bajo, y por eso no se les debería aumentar el impuesto a la renta a estos grupos. Las definiciones de las clases sociales que tiene el Dane, inspiradas en López-Calva y Ortiz, son muy discutibles desde la perspectiva sociológica, pero ilustran la reflexión.
- Un hogar pobre es aquel con un ingreso per cápita inferior a la línea de pobreza monetaria, $354.031 en 2021, quienes representaron el 39,3% en 2021.
- Un hogar vulnerable es aquel con un ingreso per cápita entre la línea de pobreza y $690.524 mensuales, quienes representaron el 31,0% de la población total.
- Un hogar de clase media es aquel con ingresos per cápita entre $690.524 y $3.718.204 al mes, quienes representan el 27,8% de la población total.
- Un hogar de clase alta es aquel cuyo ingreso per cápita supera los $ 3.718.204 mensuales, quienes representan el 1,8% de la población. Si una persona gana $10 millones y vive sola, pertenecería a la “clase alta” pero si vive con 4 personas que no tienen ingresos ese hogar será de clase media.
Esta clasificación le sirvió a Carrasquilla para afirmar que debía ampliarse la base tributaria, de manera que la clase media también pagara el impuesto a la renta. La indignación se agravó porque el anuncio se hizo cuando la pandemia estaba en uno de sus momentos más críticos.
El nuevo gobierno entiende que la carga del impuesto a la renta no puede caer en la llamada clase media o en la parte inferior de la clase alta.
Lejos de la Constitución del 91
Múltiples organismos multilaterales y académicos coinciden en algo: el sistema tributario colombiano viola la Constitución porque no es progresivo y falla en eficiencia.
Es importante que esta reforma tributaria avance hacia la justicia tributaria. Para ello la balanza de la tarifa del impuesto a las personas naturales debe inclinarse hacia el lado de los ricos y los súper ricos. Deben eliminarse numerosas exenciones. Y, además, deben examinarse los mecanismos que aumenten los impuestos a los dividendos y al patrimonio.
*Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores.
