La opinión pública discutió solo un punto de la llamada “ley de financiamiento”: el aumento del IVA. ¿Qué pasó con los demás reformas? ¿Quiénes van a pagar los platos rotos?
Isidro Hernández Rodríguez*
Una papa caliente
2018 será recordado en la historia fiscal de Colombia como el año en que el gobierno logró cambiar el estatuto tributario sin exponer motivos técnicos y sin llamarlo reforma tributaria.
Basándose en un proyecto de ley de presupuesto equilibrado que venía de la administración anterior, Duque solicitó al Congreso que modificara la composición del gasto para reflejar las prioridades del nuevo gobierno, sin alterar el monto inicial de 258,9 billones de pesos. Su propuesta consistía en reducir 3,9 billones del gasto en funcionamiento y 9,6 billones del gasto en inversión para poder aumentar el servicio de la deuda en los 13,2 billones de pesos resultantes.
Pero antes de esa propuesta de reasignación, el nuevo gobierno dijo que una parte del gasto social estaba desfinanciado, específicamente el Plan de Alimentación Escolar (PAE) y los subsidios al consumo de energía eléctrica. Como estos son dos temas políticamente sensibles, el Congreso quedaría como responsable de los recortes que el propio Duque les había solicitado.
Al verse en esa posición, los congresistas se movilizaron para salvar el gasto social y modificaron nuevamente el presupuesto: redujeron el servicio de la deuda en 15 billones y aumentaron la inversión en 11,7 billones, recursos que garantizarían aquellos dos subsidios de carácter social.
Pero si en todo el proceso no se alteró el monto total de gasto que había presentado Santos, ¿por qué había un déficit de 14 billones? La respuesta es sencilla: en la versión definitiva del presupuesto los congresistas aprobaron una reducción de los ingresos exactamente por este valor.
Y ese déficit fue la excusa perfecta para reformar el estatuto tributario.
El IVA que acabaron pagando las bebidas
 Impuesto plurifásico a las bebidas. Foto: Wikimedia Commons |
Fue así como se presentó el Proyecto de Ley 240 de la Cámara y 197 del Senado, más conocido como proyecto de financiamiento. La exposición de motivos retomó el tema del gasto social y la justificación obvia del cumplimiento de la regla fiscal o equilibrio presupuestal que ordena la Constitución.
La propuesta era inconsistente con una parte de su justificación: se requerían recursos para cubrir ese gasto social, pero la mayoría se obtendría de una ampliación de la base gravable del IVA.
Como el año en que el gobierno logró cambiar el estatuto tributario sin exponer motivos técnicos.
Para ocultar su incoherencia, el Gobierno propuso compensar a los más pobres con una devolución del impuesto. Y esta resultó ser la tabla de salvación de la estrategia, pues los medios de comunicación centraron el debate sobre el IVA y la canasta básica, dejando de lado otros aspectos fundamentales de la reforma.
En materia de IVA, el gobierno fue incapaz de explicar por qué se requería una base más amplia. Finalmente justificaron la medida diciendo que los bienes no gravados “favorecían” a los más ricos. Aceptar ese argumento implicaría tener tarifas diferenciales de impuestos indirectos de acuerdo con los niveles de ingreso, lo cual sería completamente antitécnico o inviable.
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Sin lugar a duda, la ampliación de la base debe hacerse y el Estado está en mora de llevarla a cabo. Pero esto debe hacerse para minimizar el cambio en los precios relativos de los factores productivos y de los bienes y servicios finales, puesto que la exención de los impuestos induce una asignación ineficiente de recursos que disminuye la competitividad y la productividad —elementos que se supone son centrales en la política económica de Duque—.
Las críticas al Gobierno no se hicieron esperar y para librarse del costo político, el Congreso acabó por imponer un IVA plurifásico para las cervezas y gaseosas en vez de ampliar la base. Así, el temor al desfinanciamiento logró superar la presión ejercida por la industria de bebidas para no ser gravadas. Y sí también se evitó que fueran gravados los ciudadanos de menores ingresos.
Rebaja para personas jurídicas
Sin embargo no se vio afectado otro de los propósitos fundamentales del Gobierno: la rebaja de ciertos gravámenes directos o, como anunció Duque durante su campaña, la reducción de la carga a las empresas y el aumento de la carga para algunas personas naturales. Las discusiones en torno al IVA permitieron que este aspecto pasara de agache.
Y en efecto: la Ley de Financiamiento (1943 de 2018) redujo en tres puntos porcentuales el impuesto de renta a las personas jurídicas.
Si la reforma pretendía aumentar el recaudo para financiar el gasto social pero se les redujo la carga a quienes tienen mayor capacidad de pago, ¿quién va a asumir la carga adicional? Las personas naturales
Los empresarios informales
 La ley de financiamiento que no se llamó reforma tributaria. Foto: Urna de cristal |
Las personas naturales son, en realidad, un grupo heterogéneo. Un subgrupo obtiene sus ingresos de la actividad empresarial; allí se encuentran el pequeño tendero, el vendedor de comidas rápidas de barrio, el profesional contratista, el dueño de almacenes, el propietario de fincas, casas o apartamentos y el propietario de equipos de transporte. El grueso de este subgrupo no tiene RUT, no lleva contabilidad y es de difícil detección porque sus operaciones se hacen por fuera del sistema bancario. No en vano el 53 por ciento del uso de la base monetaria del país corresponde al efectivo, una de las cifras más altas del mundo.
Los medios de comunicación centraron el debate sobre el IVA y la canasta básica, dejando de lado otros aspectos de la reforma.
La Ley 1819 de 2016 ya había creado la figura del monotributo para lograr que ese subgrupo contribuyera al erario, pero su formalización tributaria fue nula y finalmente fracasó. Esto demostró —una vez más— que los gobiernos diseñan reformas ilusorias que distan mucho de la realidad.
Con el mismo propósito, la Ley 1943 de 2018 aprobó la integración de los impuestos de renta, de consumo y de industria y comercio en el Regimen Simple de Tributación (SIMPLE). Pero si la mayoría de empresarios no están registrados y no pagan los impuestos de industria ni comercio no existe ninguna razón para creer que ahora se integrarán al sistema y asumirán una carga han evadido durante años (hay que recordar que en Bogotá, donde la administración tributaria es más eficiente, el 40 por ciento de esas actividades no pagan ICA).
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La clase media
Los empleados de empresas privadas y estatales conforman otro subgrupo dentro de las personas naturales. Ellos son quienes asumirán la mayor parte de la nueva carga tributaria porque no tienen capacidad de evasión ni de elusión. Paradójicamente, en su mayoría hacen parte de la clase media que tanto querían defender los congresistas en la discusión de la reforma.
Las rentas de trabajo, las de capital y los demás ingresos de cada persona natural se declaran de manera simultánea. Si bien las tarifas para ingresos laborales quedaron iguales hasta 4099 unidades de valor tributario (UVT), las rentas de capital y no laborales pagarán tarifas más elevadas: la tarifa del 20 por ciento para ingresos entre los 1000 y los 2000 UVT fue cambiada por otras dos tarifas, una de 19 por ciento para UVT inferiores a 1700 y otra de 28 por ciento para entre 1700 y 4100 UVT.
En otras palabras, la tarifa marginal subió seis puntos para las rentas de trabajo y cuatro para las rentas de capital y no laborales.
Otro cambio importante es el impuesto sobre los dividendos y participaciones que reciben las personas naturales. Para ingresos superiores a 300 UVT se pagará el 15 por ciento. Con esto empieza a cerrarse una de las mayores fuentes de inequidad tributaria entre personas naturales, pese a que ese 15 por ciento es menos de lo que paga un trabajador que el año pasado recibió 36.140.040 pesos de renta líquida gravable (1090 UVT).
Otros varios desatinos
Igual que en las reformas anteriores, la de 2018 reduce el impuesto de renta a las empresas valiéndose del argumento de que con eso se atrae a los inversionistas extranjeros. Pero lo hizo de manera muy tibia, con rebaja del 1 por ciento para 2019-2021.
Quizás el mayor desacierto de la reforma sea la normalización tributaria, pues mientras que un Estado serio sanciona al evasor, el de Colombia lo premia con amnistías. Esta vez se adoptó la módica tasa del 13 por ciento, y si el contribuyente normaliza sus activos en el exterior “con vocación de permanencia en el país”, le reduce la base gravable al 50 por ciento.
Un Estado serio sanciona al evasor, el de Colombia lo premia con amnistías.
Los argumentos empleados para justificar la Ley de Financiamiento suponen que las ganancias de las empresas se utilizan para financiar la inversión y que por tanto gravarlas reducirá la acumulación de capital y el crecimiento económico. Este fue el argumento de David Ricardo para justificar el gravamen sobre las rentas del suelo, pero el Gobierno de Colombia se olvidó de esta parte de la teoría económica porque la Ley no tocó a los dueños de la tierra.
Para cerrar este análisis, vale la pena resaltar la manía del Estado colombiano de utilizar la política tributaria como subsidaria de las políticas sectoriales. En esta ocasión se trata de la economía naranja.
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Este tipo de exenciones estimula la elusión por la dificultad que tiene el Estado para supervisar la contabilidad de las empresas. Por eso los beneficios tributarios de las últimas tres décadas erosionaron el recaudo y agravaron las inequidades entre el capital y el trabajo y entre los mismos empresarios, como muestran los estudios de la DIAN recogidos por el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
El desmonte de esos beneficios permitiría obtener recursos superiores a los que se calcula que tendrá la Ley de Financiamiento. Pero el gobierno prefiere ignorar sus propios cálculos, mantener la inequidad y proponer reformas de corto plazo que no traen cambios positivos para la mayoría de los colombianos.
*Profesor de economía de la Universidad Nacional y Universidad Externado de Colombia.
