¿Disminuir los costos para el fisco? ¿Aumentar la cobertura? ¿Disminuir la desigualdad? El gobierno no ha aclarado lo que busca, el paro nacional hace urgente que se aclare, y cada objetivo implica medidas diferentes.
Isidro Hernández*
¿Cuál reforma?
Durante los últimos meses se ha venido hablando de “la reforma” del gobierno al sistema de pensiones. Pero el Gobierno Nacional no tiene una reforma oficialmente conocida, sino
- Una propuesta que presentó el Departamento Nacional de Planeación (DNP),
- Las opiniones de dos ministros, y
- Las declaraciones del propio presidente Duque.
– El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo incluía siete artículos tocantes a las pensiones y otros varios artículos acerca de la salud. Pero este proyecto no tocaba los parámetros básicos del sistema de seguridad social.
En materia de pensiones se incluyeron temas importantes, como el llamado piso mínimo de protección social, o el aumento de la cotización de los trabajadores independientes. La propuesta no fue aprobada por el Congreso y el gobierno tuvo el primer descalabro.
-El ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla anunció en abril de este año que en el segundo semestre se presentaría al Congreso una reforma con énfasis sobre la ampliación de cobertura, el efecto fiscal y la reducción de los subsidios pensionales.
Por otra parte, la ministra de Trabajo Alicia Arango viene diciendo desde mediados de este año que la edad de pensión se mantendrá y que no hay ningún documento sobre reformas laborales y pensionales.
-Desde sus primeros meses de gobierno el Presidente Duque declaró la necesidad de una reforma pensional. Pero en 2019, descartó el aumento de la edad de jubilación y vagamente aludió a la cobertura y a los subsidios.
Ante el paro y con menos capacidad de maniobra en el Congreso, ahora el Presidente, los Ministros y el Director del DNP expresan que todo lo que se dice sobre pensiones no es cierto o que los están mal interpretando, o que los ciudadanos están siendo engañados.
¿Dónde están los problemas?
El proyecto de ley del plan de desarrollo y las declaraciones de los ministros indican que la reforma del gobierno tendría como centros la cobertura y la estabilidad fiscal. Pero … ¿a eso se reduce el problema pensional del país?
Los analistas de distintas tendencias más bien reconocen que
- la cobertura es mínima
- el sistema no es equitativo
- el desbalance fiscal es permanente
- la legislación conlleva altos costos de transacción
- sus resultados dependen de la evolución demográfica y de los mercados laboral y financiero.
Foto: Idiger
Si el argumento para hacer una reforma es la inequidad, lo que debería hacerse es acabar con las megapensiones.
Además, no existe un solo analista desinteresado, los conflictos de intereses impiden que el debate se dé sobre la base de argumentos técnicos neutrales.
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Inequidad entre los regímenes
Si el argumento del gobierno es la inequidad, la solución es rediseñar la arquitectura del sistema de seguridad social en pensiones. La equidad no consiste en reducir las mal llamadas mega-pensiones. La mayor inequidad se da entre los dos regímenes pensionales.
A un afiliado al régimen público de prima media (RPM) se le exigen 1.300 semanas cotizadas y tener 57 años si es mujer y 62 si es hombre. Su pensión se liquida a partir del ingreso base de cotización (IBC) de los últimos diez años anteriores al reconocimiento de la pensión.
Al afiliado al régimen privado (RAIS) no se le exige edad de jubilación, pero en el momento de solicitar su pensión debe tener un ahorro acumulado equivalente al menos al 110% del salario mínimo legal vigente. Si no cumple con este requisito puede seguir cotizando hasta cumplir 60 años si es mujer o 62 si es hombre, y su pensión se liquida sobre la base del ahorro que realizó.
Sin embargo, si a los 57 años (la mujer) o 62 años (el hombre), no alcanzó a acumular la pensión mínima y cotizó por lo menos 1.150 semanas, se le entrega la pensión mínima y para ello el Fondo de Solidaridad cubre el faltante.
Si el usuario es un afiliado al régimen especial de las fuerzas militares, se le exigen veinte años de servicio, no se le pide edad y el sueldo de retiro se liquida con el salario devengado.
A manera de ejemplo, si el afiliado devenga dos salarios mínimos y cumple con los requisitos de edad, en el RPM recibe una liquidación de $1.324.986 y se le actualiza año tras año según la inflación. En el RAIS no va a alcanzar la pensión mínima, pero si tiene las 1.150 semanas cotizadas, recibe un salario mínimo legal vigente, $828.116.
Si los afiliados no cumplen con los requisitos, en ambos regímenes se les devuelve los dineros cotizados.
La pregunta es, si los dos trabajadores tuvieron las mismas condiciones laborales ¿por qué esa diferencia, esa inequidad horizontal? La respuesta es que cada régimen del sistema tiene una lógica diferente.
En el RPM existe solidaridad entre generaciones y entre distintos niveles de salario, y el salario es la variable fundamental. En el RAIS cada uno va por su cuenta y de acuerdo con su ahorro, pero el valor final de este ahorro depende de la demografía, del mercado laboral y del mercado financiero.
Los afiliados al RAIS están en manos del mercado financiero pues este determina la rentabilidad de sus ahorros. Si las tasas de interés suben, aumenta el ritmo de acumulación, pero si bajan, la acumulación se vuelve lenta y el trabajador recibe una pensión menor.
La gráfica siguiente muestra como la tasa de retorno de los fondos de pensiones del RAIS ha sido decreciente y cómo, si se descuenta la inflación, durante varios años el rendimiento ha sido nulo o negativo.
Gráfica 1. Rentabilidad mínima exigida a los fondos de pensiones
Elaboración propia
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia
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El problema de cobertura
Si el problema es de cobertura, debe reformarse la base legal del sistema y adoptar una política macroeconómica que reduzca el desempleo y la edad de expulsión del mercado laboral.
Hoy por hoy, para estar afiliado se necesita tener un contrato de trabajo o ser trabajador independiente, con un IBC que no puede ser menos de un salario mínimo. Estos dos requisitos son la causa de la muy reducida cobertura del sistema.
De entrada, quedan excluidas las personas cuyo ingreso proviene del auto empleo o que siendo empleados devengan menos de un salario mínimo. Nada menos que el 26% de los ocupados devengan menos de medio salario mínimo.
La solución consiste en que cualquier individuo, independientemente de su condición laboral y su nivel de ingreso, se pueda afiliar. Pero esto iría contra la ley pues se exige devengar el salario mínimo y, por tanto, cotizar y liquidar la pensión sobre ese ingreso.
Levantar esa encrucijada legal implicaría problemas serios. Primero, los empresarios no desperdiciarán la oportunidad de reducir los salarios, agravando el problema distributivo del país. Y, segundo, la inestabilidad social y política que genera ese tipo de cambio podría salir costosa para los empresarios.
Mercado laboral
Colombia tiene una tasa de desempleo estructural del orden del 9%, lo cual implica que unos 2,2 millones de personas no pueden pertenecer al sistema de pensiones o que no alcanzarán a cumplir los requisitos para obtener una pensión. Por eso, de un potencial de 19,1 millones de personas, el sistema afilia apenas 6,8 millones.
Igualmente, los trabajadores mayores de 40 años tienen menor probabilidad de mantenerse en el mercado laboral, lo cual implica que sus cotizaciones suelen interrumpirse, y la probabilidad de pensionarse se reduce de manera drástica.
Foto: Presidencia de la República Aunque no hay una reforma oficialmente en curso, el gobierno ya ha dado señales de cómo sería
Las personas que por estos y otros motivos no pertenecen al sistema pensional y no tendrán jamás una pensión alcanza la cifra de 13,5 millones, quienes no tendrán protección financiera durante su vejez. O los protege su familia o vivirán de la caridad pública pese a haber contribuido al crecimiento social y económico del país.
Ahora, el nivel de pensión depende del IBC y este a su vez responde a la evolución de los salarios, que desde 2001 venían disminuyendo en términos reales y que se estancaron en los últimos tres años. Además, las mujeres tienen salarios más bajos. Y si se compara por actividad económica, devengan más los asalariados del sistema financiero que los del sector de la educación.
En consecuencia, el género, la ubicación sectorial y el crecimiento económico del sector establecen los niveles de salario y, por ende, el valor de las pensiones respectivas.
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Sostenibilidad fiscal
Por último, si para el gobierno es prioritario reducir el impacto fiscal, tendría que redefinir el sistema en términos de la realidad del mercado laboral y financiero.
No se puede pensar en un impacto fiscal nulo cuando el 40% de los cotizantes tienen un ingreso laboral de un salario mínimo y el 20% dos salarios mínimos.
Para quienes tienen un salario mínimo, la pensión alcanzaría a un irrisorio 11% de ese salario si son hombres, o aun 7,9% si son mujeres. Eso obliga al sistema a reconocerles su derecho a la pensión mínima, independientemente del régimen que los cubra —es decir, a subsidiarlos con cargo al Fondo de Solidaridad o al presupuesto nacional—.
Si se toman los datos del RPM para 2018-2009, un total de 12.000 personas anuales se encuentran en esa situación, y su costo o impacto fiscal en el mejor de los casos sería de 2,7 billones de pesos durante el período de retiro. En el RAIS se pensionan 3.000 personas con ese nivel de ingreso, lo que implica 1,2 billones de efecto fiscal. En total, para quienes cotizan con un salario mínimo, las finanzas públicas tienen que cubrir 3,9 billones. Para las personas de IBC con dos salarios mínimos el costo fiscal sería de 868 mil millones durante el período de retiro.
Así las cosas, si la reforma es para reducir la presión fiscal, tiene que cambiar completamente la arquitectura del sistema.
* Profesor de economía de la Universidad Nacional y de la Universidad Externado de Colombia