Las prioridades del gobierno pueden chocar entre sí: por ejemplo, la locomotora minera y la restitución de tierras a las víctimas de desplazamiento forzado. En ese caso, ya existen antecedentes constitucionales y judiciales para afrontar el dilema[1].
Fernando Vargas Valencia*
Derechos vulnerados
En 2009, la Corte Constitucional debió entrar a analizar y a juzgar graves casos de violaciones de derechos humanos contra poblaciones rurales, y específicamente contra pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes.
Mediante los Autos 004 y 005 de seguimiento a la Sentencia T-025/04 — donde la Corte declaró el estado de cosas inconstitucional frente al desplazamiento forzado — el alto tribunal documentó y se pronunció sobre situaciones donde no solo los actos de combate o de violencia directa afectaban el ejercicio individual y colectivo de derechos fundamentales, sino que otras circunstancias derivadas del conflicto vulneraban los derechos, como decir el confinamiento territorial de comunidades rurales. Según la Corte, estas situaciones están asociadas con actividades, intereses, actitudes y manifestaciones económicas, culturales y sociales que subyacen a la expresión armada del conflicto.
Entre estos hechos vinculados o subyacentes al conflicto, la Corte detectó la presencia de intervenciones territoriales de carácter económico, como macro–proyectos productivos, entre los cuales se cuentan las actividades de extracción minera.
Minería y desplazamiento forzado: ¿una casualidad?
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Tomando como base estas decisiones de la Corte Constitucional, en un libro reciente de la Contraloría General de la República (CGR) – Minería en Colombia: fundamentos para superar el modelo extractivista– he alertado sobre la existencia de conflictos que se expresan territorialmente y que vulneran derechos fundamentales de personas en situación de desplazamiento forzado.
La presencia de tales factores subyacentes puede exacerbar, prolongar o incluso inducir aquellos conflictos, pero en el texto de la Contraloría no formulé acusaciones o imputaciones “criminalizantes”, como equivocadamente han afirmado las agremiaciones de grandes empresas mineras a través de los medios de comunicación.
En el artículo citado me limité a constatar que una estrategia diseñada para garantizar el ejercicio de los derechos de los afectados por el conflicto armado — como es el caso de las Zonas de Consolidación y Coordinación de Acción Integral (CCAI) — no haya servido para prevenir desplazamientos forzados, incluso de carácter masivo, en 21 de sus municipios declarados prioritarios entre 2009 y 2010, al tiempo que en estos mismos municipios existen proyectos de inversión minera, según el Informe 2011 sobre derechos humanos de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES).
Las preguntas que puede hacerse el observador, con beneficio de inventario, son las siguientes:
· ¿En qué están fallando las instituciones en estos municipios?
· ¿Por qué prosperan en ellos las inversiones mineras?
· ¿Por qué se siguieron produciendo allí los desplazamientos forzados de población?
No se trata de opiniones sin sustento fáctico, sino de realidades comprobadas que obligan a un debate serio y transparente acerca del impacto de los proyectos mineros sobre las zonas rurales de Colombia. Situación que además plantea complejos dilemas frente al interés del gobierno nacional en la reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno.
¿Qué es un estado de cosas inconstitucional?
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Foto: confederacionminera.blogspot.com |
Ahora bien, las empresas mineras no pueden desconocer la existencia de un estado de cosas inconstitucional y del conflicto armado interno en sentido amplio, que subsisten precisamente en los territorios donde tienen interés en explorar y explotar recursos naturales no renovables.
La propia Corte Constitucional define un estado de cosas constitucional como la pérdida sistemática y masiva de vigencia de la Constitución en relación con un determinado sector de población — como es el caso de las víctimas de desplazamiento forzado — producida por múltiples causas, entre las cuales vale destacar tres:
- La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales;
- La prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones, y
- La existencia de un problema social, cuya solución exige que intervengan varias entidades.
Cuando la Corte menciona a las autoridades, se refiere a todos los órganos públicos, incluyendo las instituciones que regulan la actividad minera en Colombia, ya que el objeto de su intervención hace parte de los factores subyacentes que dan lugar al estado de cosas inconstitucional.
Primero las víctimas
El propio legislador optó por reconocer una posible relación entre conflicto, estado de cosas inconstitucional por pérdida de vigencia de derechos fundamentales, desplazamiento forzado y actividades mineras, cuando estableció en el artículo 77 de la ley 1448 de 2011 — la ley de víctimas y restitución de tierras — que
“salvo prueba en contrario, se presume ausencia de consentimiento o de causa lícita en los actos y negocios jurídicos que afecten predios previamente despojados o forzados a dejar en abandono con ocasión del conflicto armado, cuando en la colindancia de dichos predios se hubieran producido alteraciones significativas de los usos productivos del territorio producidos por, entre otros, la minería industrial” (Numeral 2, literal b, énfasis añadido).
Ni el legislador ni mi investigación para la Contraloría en esta materia pretenden acusar a las empresas mineras legales de “desplazadoras o responsables de violaciones a derechos humanos”, ya que sólo es posible sustentar ese tipo de afirmaciones en casos concretos, previamente judicializados.
Se ha enviado más bien un mensaje de alerta sobre la existencia de riesgos de carácter humanitario — como la violencia o el desplazamiento forzado — que cualquier persona jurídica debidamente asesorada y que actúe de buena fe, así como toda autoridad pública, deben documentar, analizar y sopesar antes de intervenir en tales territorios.
Dilemas reales
Ahora bien, a propósito de esta opción del legislador, existen dos prioridades de carácter nacional:
· la extracción de recursos naturales en desarrollo, por ejemplo, de la llamada locomotora minera en lasBases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para Todos”.
· a reparación de las víctimas, en cumplimiento de la ley 1448 de 2011, que ordena al poder judicial que agilice la restitución de tierras.
Estas prioridades pueden entrar en conflicto — o exacerbar los ya existentes — toda vez que la superposición de territorios con títulos mineros otorgados y solicitudes pendientes — según información del Catastro Minero — y territorios micro–focalizados, es decir, prioritarios para la restitución de tierras — según concepto de la Unidad de Restitución — plantea auténticos dilemas que sólo una autoridad pública podrá dirimir: el juez de restitución de tierras.
Dar prevalencia a los derechos de las víctimas, quienes son sujetos de especial protección constitucional — como lo hago en el texto para la Contraloría — no puede interpretarse como una criminalización de esta actividad económica, sino como el ejercicio de un test de proporcionalidad, donde se jerarquicen derechos a la luz de los principios constitucionales y en el marco del “estado de cosas inconstitucional”.
Cosa muy distinta es que se establezca judicialmente — tal como sucedió en el caso del resguardo Embera Katío del Alto Andágueda y la decisión del Juzgado de Restitución de Tierras de Quibdó, mediante el Auto Interlocutorio 006 del 4 de febrero de 2013 — que el contexto de violencia y de violaciones de derechos humanos contra comunidades había favorecido la incorporación de complejos de explotación de recursos naturales en ese territorio ancestral.
En este caso es importante señalar que no hubo consulta previa, pero sí victimización previa: de haber existido una planeación respetuosa y protectora de los derechos fundamentales de la comunidad Embera, el Estado no habría apoyado la intervención minera en su territorio.
La Contraloría plantea entonces que este antecedente y los Autos mencionados de la Corte Constitucional deberán ser referentes para las decisiones públicas en la materia.
* Asesor de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, Contraloría General de la República.
[1] Este análisis constituye una versión reducida del Capítulo 2 del informe “Minería en Colombia: fundamentos para superar el modelo extractivista” presentado por la Contraloría General de la República en mayo del presente año.
