El saldo en rojo en atención a las víctimas - Razón Pública
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El saldo en rojo en atención a las víctimas

Escrito por Fernando Vargas
Víctimas del Conflicto Armado en Colombia

Fernando VargasA un año de la firma del Acuerdo de Paz se han expedido más de cuarenta leyes y decretos que conciernen a las víctimas –supuestamente el centro del Acuerdo– pero de hecho estas medidas las benefician muy poco e incluso las perjudican

Fernando Vargas Valencia*

Un torrente de medidas

A un año de firmado el Acuerdo Final de Paz se han expedido en el marco del procedimiento legislativo especial para la paz y mediante facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016:

  • Cinco actos legislativos;
  • Tres leyes ordinarias;
  • Una ley orgánica, y
  • Treinta y cinco decretos legislativos.

Se encuentran en trámite seis leyes ordinarias, una orgánica y tres estatutarias (una de ellas pendiente de promulgación).

El proyecto de acto legislativo que crea las Circunscripciones Especiales de Paz se encuentra en veremos.

La Corte Constitucional ha proferido cerca de veintiséis sentencias sobre la constitucionalidad de las normas expedidas en el proceso legislativo especial para la paz. Tres de ellas fueron consideradas inconstitucionales.

Aunque el Acuerdo afirma que las víctimas son su centro y aunque la Ley 1830 de 2017 ordenó al Congreso escuchar a uno de sus voceros durante el trámite de los proyectos que afectaran sus derechos, el balance de la implementación en esta materia es negativo por, al menos, dos razones:

  1. No hay muchas normas aprobadas que estén directamente dirigidas a satisfacer los derechos de las víctimas, con excepción del Acto Legislativo 01 de 2017 que creó el Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SVJRNR) y tres decretos ley asociados con este;
  2. Se han expedido otras normas que sin hacer referencia directa a los derechos fundamentales de las víctimas los regulan indirectamente o los restringen.

El avance principal

Reunión de la Jurisdicción Especial para la Paz
Reunión de la Jurisdicción Especial para la Paz
Foto: Ministerio de Interior

En principio, las normas relacionadas con el SVJRNR son un avance en la construcción de unas instituciones transitorias para atender los derechos que no han sido protegidos por falta de garantías o de investigación y sanción de violaciones en la justicia ordinaria, así como por la imposibilidad de esclarecer sistemáticamente dichas violaciones.

La creación de una Jurisdicción Especial de Paz (JEP) es un desarrollo inédito para los derechos de las víctimas.

En este sentido, la creación de una Jurisdicción Especial de Paz (JEP) es un avance inédito para las víctimas. Esta justicia debe responder a estándares de investigación judicial desde la perspectiva restaurativa. Además, según el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, debe aplicar  garantías para la participación jurídica de las víctimas, articulada con una Comisión de la Verdad (CEV) y una Unidad de Búsqueda de desaparecidos, encargadas de esclarecer las causas individuales, familiares, colectivas y sociales de la victimización.

Adicionalmente, la selección que hizo el Comité de Escogencia del SVJRNR, tanto de los magistrados de la JEP como de los comisionados de la CEV, ha marcado un hito positivo en la participación diferencial, específicamente desde las perspectivas étnica y de género.

 

La aplicación regresiva

Los avances anteriores han sido opacados por el contenido de algunas de las normas mencionadas y por las decisiones de actores fundamentales para el desarrollo del Acuerdo, así como por los contenidos u omisiones de otras normas que, a pesar de regular otras materias, afectan los derechos de las víctimas.

De los más de treinta decretos legislativos expedidos por el Gobierno en mayo de este año ocho afectan derechos de las víctimas. En algunos casos porque desvían o no desarrollan el contenido del Acuerdo de paz establecido en favor de las víctimas –como la destinación de los bienes de las FARC y el enfoque reparador de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)–, en otros porque omiten la inclusión o establecen restricciones injustificadas para el acceso de las víctimas a los programas reglamentados, como el programa de vivienda rural o el sistema de seguridad para el ejercicio de la política (esto último probablemente enmendado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-555 de 2017).

Otras normas, como el Acto Legislativo 01 de 2017 o la Ley de Amnistía, contienen decisiones regresivas en materia de derechos –como la reparación integral– porque disminuyen la protección establecida en normativas y jurisprudencia vigentes o contribuyen a postergar indefinidamente el acceso a estos derechos.

El primero condiciona el acceso de las víctimas a la reparación a la disponibilidad de recursos por parte del Estado, lo cual es una referencia a la penuria fiscal y al recorte de medidas. La Ley de Amnistía impide a las víctimas de delitos amnistiables y conexos ejercer acciones judiciales de reparación y las remite al programa de indemnizaciones administrativas de la Ley 1448 de 2011, que actualmente no puede ofrecer una reparación integral.

De hecho, existen decretos de 2017 sobre el presupuesto nacional que, a pesar de expedirse dentro del proceso legislativo para la paz, no hacen referencia a la financiación de la atención o reparación a las víctimas. En cambio, varias normas no presupuestales restringen o eliminan posibilidades de que el Estado encuentre fuentes legítimas de financiación para reparar a las víctimas, como:

  • La acción de repetición contra sus propios agentes;
  • La destinación exclusiva del inventario de bienes de las FARC para este fin, o
  • La persecución del patrimonio de terceros civiles o no combatientes que hayan tenido participación determinante en las violaciones de derechos o que hayan sido beneficiarios de ellas.

Otro tanto sucede con los derechos a la verdad y a la justicia. El Acto Legislativo 01 de 2017 contempla un modelo probatorio de imputación de responsabilidad por cadena de mando para miembros de la Fuerza Pública basado en la concurrencia de varias circunstancias subjetivas complejas que fueron cuestionadas por la fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI). También convirtió en normas jurídicas las reglas operacionales de la Fuerza Pública, a pesar de que estas son estrategias de guerra.

Además, la Corte Constitucional determinó que en todos los casos la comparecencia ante la JEP de terceros que sin formar parte de las organizaciones armadas hayan contribuido a la comisión de delitos en el marco del conflicto deberá ser voluntaria, incluso en el caso de agentes del Estado y de participación activa o determinante en delitos graves. Lo anterior contribuye a reducir la reparación a la responsabilidad directa del combatiente, solidario con la estructura armada o subsidiaria del Estado.

El desdén parlamentario por las víctimas

Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC.
Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC.
Foto: Presidencia de la República

A lo anterior se suman el filibusterismo y la sordera indolente de varios sectores del Congreso frente a la protección reforzada que el Estado les debe a las víctimas. Ejemplos de esto son los trámites de la Ley Estatutaria para la JEP y el proyecto de acto legislativo que crea dieciséis cupos exclusivos para las víctimas en la Cámara de Representantes.

En el primer caso, tanto el Gobierno como las mayorías parlamentarias fueron negligentes en la garantía de participación de las víctimas en los trámites de la JEP. Se pasó de un texto radicado por el Gobierno donde no había ningún interés en el tema a uno donde apenas se incluyeron algunas aproximaciones. Finalmente, no se logró el reconocimiento de las víctimas como intervinientes esenciales o necesarios dentro del proceso judicial a pesar de que la JEP se sustenta en la justicia restaurativa, cuyo objetivo es la reparación de las víctimas.

De los más de treinta decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en mayo de este año ocho afectan derechos de las víctimas.

A esto se suma la inhabilitación de personas que hayan trabajado en la defensa, promoción y protección de derechos humanos para ejercer la magistratura en la JEP. Se trata de una situación incoherente y grotesca, pues el objeto de esta jurisdicción es la investigación y sanción de violaciones contra dichos derechos. También fueron excluidos de la JEP los delitos de violencia sexual contra niños, niñas y adolescentes.

En el caso del proyecto de acto legislativo para crear las Circunscripciones Especiales de Paz, con mucho esfuerzo y fluctuaciones se logró un avance en la reparación política colectiva de los daños causados a las víctimas. En este proyecto se establece la elección de dieciséis congresistas entre candidatos víctimas del conflicto.

Sin embargo, varios parlamentarios afirmaron públicamente que dichas circunscripciones debían destinarse a los partidos políticos tradicionales. El proyecto finalmente fue votado positivamente por una reñida mayoría y fue declarado hundido por las directivas del Congreso, con lo cual muchos parlamentarios demostraron su desprecio por los derechos de las víctimas a la participación política.

Incumplimientos manifiestos

Finalmente, hay dos grandes incumplimientos: la reforma a la Ley 1448 de 2011 y la implementación del capítulo étnico (6.2) del Acuerdo de paz.

Muchos parlamentarios demostraron su desprecio por los derechos de las víctimas a la participación política.

La primera ha sido objeto de varias dilaciones:

I.A pesar de que la Unidad de Víctimas y el Ministerio del Interior promovieron eventos con víctimas y organizaciones donde se insistió en la urgencia de la reforma, estas instituciones han expresado que no es necesario modificar la ley sino tramitar decretos reglamentarios. De este modo desconocen abiertamente las voces de las víctimas e incumplen el punto 5.1.3.7 del Acuerdo.

II.Se impulsó una veeduría conformada por las víctimas que participaron en los eventos, pero esta no ha sido atendida oportunamente.

III.Actualmente, las instituciones que promovieron los espacios “amplios y participativos” se encuentran en un estado grave de inacción con respecto a su obligación de reformar la Ley 1448 de conformidad con las exigencias de las víctimas.

En este contexto han circulado dos documentos de modificación normativa de supuesto origen gubernamental: uno referente a la Ley 1448 y otro a la Ley 160 de 1994. En ambos se proponen cambios que implicarían retrocesos muy graves para los derechos de las víctimas, entre los cuales se destacan:

  • La consideración de la restitución como única medida de reparación integral del desplazamiento forzado, y
  • El retorno previo de las personas como razón para excluirlas del proceso de restitución.

Finalmente, la falta de desarrollo del capítulo étnico del Acuerdo se ha traducido en decisiones adoptadas sin la debida consulta y participación de todos los pueblos étnicos. Con esto se profundiza la discriminación étnica y racial que ha servido de sustento a los procesos de victimización que han afectado desproporcionadamente a los pueblos y comunidades étnicamente diferenciados.

* Coordinador jurídico de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES).  Este texto se basa en el seguimiento al desarrollo del Acuerdo que realiza CODHES.

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