Una clara explicación de las medidas que plantea el gobierno para aumentar la equidad y estimular la inversión. Dada la nueva demora en presentarlas al Congreso, sería mejor preparar una reforma integral del Código Tributario.
Julio Roberto Piza R. *
Se creará un régimen de holding para atraer inversión extranjera bajo un tratamiento favorable para los dividendos de accionistas no residenciados en el país.
Foto: Ministerio de Transporte
Buenas intenciones
Desde la propia campaña electoral, el presidente Juan Manuel Santos había afirmado que no se requerían recursos adicionales para llevar a cabo sus programas, y así lo ha reiterado el gobierno, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en el recientemente publicado Marco Fiscal de Mediano Plazo. La bonanza minera da una aparente sensación de tranquilidad en el frente fiscal.
Pero, en cambio, el gobierno sí ha reiterado que la estructura tributaria es inadecuada: desde hace dos años trabaja en una “reforma estructural”, cuyos objetivos básicos son alentar la inversión y corregir las distorsiones que producen serias inequidades. Las líneas esenciales de la propuesta están, pues, enfocadas a articular los dos grandes principios constitucionales del sistema tributario: equidad y eficiencia.
El texto definitivo del proyecto de ley aun no se conoce, pero ya es posible vislumbrar lo que puede ser la reforma, que deberá pasar por el tamiz del Congreso.
Mejorar la equidad
Las medidas para corregir las distorsiones se centran en la distribución de la carga tributaria para personas naturales:
- El mínimo no gravado es muy alto frente a los estándares internacionales. Una persona natural comienza a pagar en el tramo de 4 salarios mínimos aproximadamente (2.4 millones mensuales) y en consecuencia, debería bajarse para que empiece a tributar desde un rango inferior.
- Los trabajadores independientes cuyos ingresos mensuales son inferiores a 3 millones no están obligados a declarar, pero sí están sujetos a una tarifa de retención en la fuente muy alta: entre 3 y 10 por ciento. Aproximadamente 3,5 millones de trabajadores independientes que ganan en promedio 600 mil pesos mensuales pagan una tarifa promedio de 6 por ciento, lo cual constituye una injusticia evidente: es preciso devolver el impuesto a este tipo de trabajadores.
- Los beneficios tributarios para los asalariados (exención del 25 por ciento de los ingresos laborales, exclusión de los ahorros voluntarios en fondos pensionales y de vivienda, deducción de intereses hipotecarios) son regresivos, pues generan privilegios injustificados para los asalariados de mayores ingresos. Estos beneficios deben ser inversamente proporcionales al salario.
- Las personas de mayores ingresos resultan injustamente beneficiadas por la exclusión del IVA de los bienes y servicios de primera necesidad, por lo cual se propone ampliar la base, gravando los bienes y servicios exentos y excluidos, (salvo educación, salud y transporte), y devolver el IVA a las personas de estratos bajos a través de una cuenta bancaria.
Aumentar la eficiencia
Las medidas para mejorar la eficiencia y el clima de inversión se sintetizan en estos cinco puntos:
- Para mejorar la competitividad de las empresas colombianas, se propone reducir la tarifa del impuesto de renta para personas jurídicas de 33 por ciento a 27 por ciento, y gravar los dividendos con una tarifa del 4 por ciento, pero solo cuando éstos sean distribuidos.
- El impuesto al valor agregado (IVA) pagado por activos fijos (equipo y maquinaria) —que actualmente concede una depreciación en un periodo que oscila entre 5 y 10 años— se descontaría dentro del mismo año de su adquisición.
- Las empresas medianas podrían optar por un impuesto mínimo alternativo (IMAN), con un método simplificado de depuración y una tarifa más baja.
- Para estimular la formalización de las empresas, las personas naturales tendrían un umbral más amplio en el régimen simplificado y podrían acogerse a un régimen de impuesto único de monto fijo (RIE) que fusione los impuestos de renta, IVA, ICA y los aportes a la seguridad social.
- Se creará un régimen de holding para atraer inversión extranjera bajo un tratamiento favorable para los dividendos de accionistas no residenciados en el país.
Viabilidad de las propuestas
Aunque técnicamente el diagnóstico esté bien sustentado, las fórmulas propuestas se prestan para varios reparos:
 Las nuevas medidas también apuntan a mejorar la eficiencia y el clima de inversión.
Foto: Ministerio de Comercio. |
-La viabilidad política de reducir el umbral y los beneficios laborales es poco menos que nula. Pretender bajar ahora el mínimo no gravado solo revela que la medida inicial, adoptada en 1986, pudo ser excesiva. Financiar la seguridad social mediante el impuesto sobre la renta puede ser muy sensato, pero en el momento actual sencillamente no tendría posibilidades de ser aprobado. La propuesta de reducir los beneficios de los altos salarios resulta inviable: los primeros afectados serían congresistas y jueces, cuyo sentido de autorregulación es inexistente, como ha quedado demostrado.
-Las otras dos medidas —devolver el impuesto de los trabajadores independientes y el descuento del IVA de los activos fijos— son técnicamente correctas y políticamente aceptables, pero tienen un costo fiscal significativo. Pero la devolución tiene una gran dificultad de procedimiento, pues implicaría obligar a los trabajadores independientes a presentar declaración de renta para luego devolverles el impuesto o reducir la retención, como lo ha intentado el gobierno en el último año bajo la fórmula de ensayo y error: ya van tres normas sucesivas para modificar el procedimiento.
-Aunque no se han dado cifras sobre el costo fiscal de las medidas de aliento a la inversión, este sin duda sería significativo y seguramente debería compensarse mediante la reducción de los beneficios laborales, que está en entredicho.
Dada la adicción por los beneficios excesivos que indujo la “confianza inversionista”, no debe descartarse que suceda algo similar a lo que ocurrió con la reforma que propuso el ministro Carrasquilla en 2006: se descartará lo importante y solo prosperará la disminución de la tarifa.
Una reforma que se proclama como neutral —en el sentido de que no persigue recaudo adicional— debería entonces reacomodar las cargas. Pero el resultado neto no parece equitativo, pues reduce beneficios laborales, aumenta la carga de los trabajadores de bajos recursos y generaliza el IVA, para financiar los beneficios empresariales (reducción de la tarifa y el descuento del IVA de los activos fijos).
-Un punto adicional que suscita incertidumbre es la capacidad administrativa de la DIAN si se amplía el número de usuarios. Se ha criticado que el sistema haya reducido el número de declarantes a solo 1,5 millones. Pero si las propuestas se pusieran en práctica, el universo de contribuyentes podría multiplicarse varias veces, como resultado de la aplicación del conjunto de las propuestas: administrar el IMAN y el RIE para formalizar y simplificar las empresas medianas y pequeñas, devolver la retención a 3,5 millones de trabajadores independientes y el IVA a todos los contribuyentes de estratos 1 y 2.
Sin hablar de la necesidad de establecer controles internos efectivos frente a prácticas de corrupción: la propia DIAN ha revelado su fragilidad en los trámites de devolución, por ejemplo.
Ni tan neutral ni tan estructural
Más allá de lo que pretende el propio gobierno, reconocidos analistas sugieren que la financiación de sectores críticos exigirá nuevos recursos para afrontar las responsabilidades fiscales que se avizoran [1]. Por ejemplo, son inocultables las nuevas necesidades de financiación de sectores como la seguridad social (tanto en pensiones como en salud); la justicia (la implementación procedimental de los nuevos códigos, la descongestión); la seguridad y la infraestructura.
Las empresas medianas podrían optar por un impuesto mínimo alternativo (IMAN), con un método simplificado de depuración y una tarifa más baja. Foto: Sena. |
Por otro lado, si el gobierno propone una reforma estructural debería incluir otros componentes del sistema tributario que requieren justamente una mayor institucionalidad y que tienen conexiones muy cercanas con los impuestos que administra la DIAN.
Por ejemplo, los impuestos que gravan la nómina deberían armonizarse con la retención en la fuente sobre los pagos laborales asociados con el impuesto de renta, o los tributos territoriales, tanto sobre la propiedad como sobre las actividades comerciales, que guardan relación con el impuesto sobre la renta; o los impuestos selectivos al consumo, que interactúan con el IVA; sin olvidar los tributos que más afectan al sector empresarial —impuesto al patrimonio, gravamen a los movimientos financieros (GMF o 4 por mil) y los aranceles— que deberían igualmente integrarse en una reforma estructural.
Mejor un nuevo Código Tributario
Ante las circunstancias políticas derivadas de la fallida reforma a la justicia, ya el gobierno aplazó nuevamente la presentación de la reforma. Se inicia el segundo tiempo del primer gobierno Santos, donde primarán las cuestiones electorales sobre cualquier otra consideración.
 Una reforma que se proclama como neutral —en el sentido de que no persigue recaudo adicional— debería entonces reacomodar las cargas. ¿Lo logrará Echeverry?
Foto: Angélica Zambrano @Anyelik |
La competencia para expedir códigos es privativa del Congreso. Lo más prudente sería mantener la tradición y conformar una comisión de expertos, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y de la DIAN, para que en un tiempo razonable presente un proyecto elaborado técnicamente, sin prisa y con suficiente discusión pública, que comprenda todo el sistema tributario, nacional, departamental y municipal, tanto en el diseño de los impuestos, como en las reglas procedimentales y en el régimen de infracciones y sanciones tributarias. Para que por fin tengamos en Colombia un Código Tributario que regule las facultades de la administración y garantice los derechos de los contribuyentes.
De esa forma, la reforma tendría más legitimidad y sustento técnico, lo que mejoraría su viabilidad política. Dos ejemplos recientes han resultado exitosos: el Código Procesal y el Código Contencioso Administrativo.
* Doctorado en derecho de las Universidades Externado, Javeriana y Rosario y director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia.
