El gobierno ha propuesto eliminar deducciones al inversionista, modificar el 4 por mil, mejorar ciertos controles y otras medidas puntuales que en su conjunto son apenas otro intento de tapar huecos fiscales. La necesaria modernización del sistema impositivo queda otra vez en veremos.
Julio Roberto Piza*
Una reforma anunciada
La conversión de académico y analista independiente a ministro de Hacienda pasa por una campaña electoral y, como lo recuerda una nota periodística[1], el nuevo ministro, a poco de posesionarse, enfrenta la cruda realidad, que no da margen de espera: anunciar reformas tributarias.
Los recursos que producirá la reforma que cursa en el Congreso están ya incorporados en el presupuesto de 2011. En estas circunstancias la reforma tendrá que ser aprobada, con sus consabidas adiciones, que están por verse[2].
Más plata para el Estado
La reforma calcula un aumento de los recaudos netos de cerca de cinco billones de pesos[3]:
- Cuatro billones de pesos llegarán por cuenta de eliminar la deducción sobre inversiones en activos;
- Medio billón por los ajustes en el cuatro por mil o Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF),
- Y otro billón por las medidas de control.
- En cambio habrá una baja de medio billón por concepto de la rebaja en los pagos de energía que lleva a cabo la industria[4].
¿Qué tan realistas son las proyecciones?
Así es posible que el aparato industrial no requiera de inversiones nuevas, que se traduzcan en una recuperación del recaudo tan mecánica como la que prevé el gobierno por cuenta de eliminar la deducción.
Descomponiendo las cifras puede observarse que la mitad de ese beneficio lo han usado los sectores de minería, y transporte y comunicaciones. Poco menos de una tercera parte corresponde a otros sectores no identificados, que pueden ser los que simplemente reciclan bienes adquiridos para beneficiarse de la deducción, sin que exista una inversión real en activos productivos, pues los beneficios tributarios suelen estimular la creatividad de los abogados y contadores tributaristas, impulsados por los gerentes financieros de las empresas.
El resto está muy disperso en sectores poco intensivos en bienes de capital, como el comercio al por menor y el sector financiero.
Para evaluar la reforma
Una reforma típica tiene tres caras: la del gobierno, que necesita recaudar más; la del Congreso, que se convierte en el emisario de los empresarios que quieren pagar menos para ganar más; y la de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) que quiere mejorar el control, que usualmente se presenta con el gancho de aumentar el recaudo. Este proyecto no es una excepción.
Eliminar la deducción sobre activos
La eficiencia de los incentivos tributarios para fomentar la inversión nunca ha sido realmente evaluada; el discurso puede ser atractivo, pero su real contribución al mayor crecimiento del aparato productivo resulta compleja de probar[5].
Su única manifestación es el efecto en el recaudo del impuesto sobre la renta. Los cálculos que expresa el gobierno sobre su eficacia son difíciles de medir, pues si bien la inversión ha crecido, no es exclusivamente atribuible a este incentivo.
Más aún, muchos contribuyentes -también difícil de demostrar- toman el beneficio por cuenta de diversos mecanismos que encubren un abuso de la norma, para simplemente reducir la carga tributaria y no para el ensanche de su producción, sin que la DIAN pueda controlar estos abusos.
Paradójicamente, proyectos que hicieron sus proyecciones a partir de este ahorro tributario, pueden verse afectadas por su abrupta eliminación, incluso si no fuera por la necesidad del recaudo.
Lo prudente sería su desmonte gradual y no de tajo, puesto que quien invierte en activos productivos a propósito del incentivo, lo hace con sentido de largo plazo, pero esto, lamentablemente, es parte de nuestra probada incertidumbre en las reglas, con la cual los inversionistas avisados deben contar siempre.
Pero la otra cara de la moneda es que fue un beneficio gratuito y generoso que desequilibró la relación entre el capital y el trabajo, en contra del empleo. Adicionalmente, estas medidas sirven para colar una serie de elusiones y evasiones difíciles de controlar.
En todo caso, este beneficio, que contó con un decidido apoyo gubernamental y con poca oposición -desde luego-, fue justificado en su momento por el Ministerio de Hacienda, como una compensación al efecto de la eliminación de la posibilidad de depreciar sobre costos ajustados por inflación.
Pero, en verdad, ese beneficio nunca respondió a un análisis sobre su necesidad o su incidencia, y fue más bien fruto de esos arreglos que ocurren tras bambalinas, bajo el discurso de la confianza inversionista, con un sacrificio fiscal que no se sabe con certeza si se revierte en un crecimiento del aparato productivo en forma proporcional al sacrificio fiscal.
Podría esperarse un aumento del beneficio en este su ultimo año, antes de cerrar el balance del 2010, como una ganga motivo liquidación.
Discurso similar cabría frente a casi todos los beneficios existentes, entre ellos el de las zonas francas, que amarrados en combo con los contratos de estabilidad, tienen un peso importante en el gasto tributario, pero sin duda, este es el más rentable política y fiscalmente y como dice el adagio, algo es algo.
Rebajar los aportes para el sector eléctrico
El gobierno propone la eliminación gradual en dos años de la contribución especial del sector eléctrico para los usuarios industriales, por sus efectos en la competitividad del este sector y dado su alto consumo de energía.
Los usuarios industriales soportan más de la mitad del valor del subsidio al consumo de energía, que va a los estratos bajos, que deberá ser cubierto con recursos del presupuesto nacional mientras se revisa y adopta la nueva metodología de estratificación, que prepara el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE).
No podían faltar en la reforma que se discute, normas que surgen en el camino, siempre "razonables y justificadas", que hasta la primera ponencia son pocas, pero no será extraño que en el camino se alargue la lista.
Hasta ahora, sólo tenemos dos normas teñidas de beneficio social. Una, la eliminación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para el acceso a la internet para los estratos residenciales 1, 2 y 3; la otra, la inclusión de los hogares comunitarios asociados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como no contribuyentes del impuesto sobre la renta.
Límites al uso de efectivo y a la creatividad financiera
El Gobierno es consciente de la necesidad de fortalecer la administración tributaria, y por eso parte importante del proyecto se concentra en medidas de control que, sin embargo, resultan muy reducidas frente al tamaño de la evasión tributaria[6].
El proyecto pretende taponar prácticas elusivas en el GMF, que ha sido uno de los temas más polémicos, pues entraña una contradicción para el gobierno, pues si bien acepta las distorsiones que genera, no puede sustituir su recaudo en el corto plazo.
En cambio, dentro de su estrategia de formalización empresarial, la bancarización es uno de sus pilares. En esta reforma se propone restringir el uso del efectivo en las transacciones para efectos del control tributario, lo cual resulta costoso por efecto del GMF.
Su propósito inicial fue cauterizar algunas prácticas de los intermediarios financieros que interpretan creativamente las normas hasta lindar con el abuso de las formas, las exenciones en su favor, tales como los "repos", las cuentas de compensación y los desembolsos de crédito.
Y ello para competir por los clientes del sector productivo con la elusión del impuesto, como se puede observar en el comportamiento del recaudo, que revela los efectos de esas perforaciones, que seguramente aprovecha el grueso del sector productivo y financiero[7].
El Congreso, aprovechando estas contradicciones del GMF, comprometió al gobierno para su desmonte gradual, en seis años, un anuncio que ya había hecho el Ministro.
GMF, herramienta de control a la evasión
El primero que debería oponerse a la eliminación del GMF debería ser la DIAN, pues este impuesto constituye realmente un instrumento muy eficaz para el control de los impuestos.
La mejor forma de combinar los dos propósitos, el de reducir sus efectos sobre la intermediación financiera, pero mantener su virtudes como herramienta de control de la evasión, pues es simplemente la combinación de bases amplias, que sólo excluyan al sector financiero y los recursos públicos, incluida la salud, hace defendible ese gravamen.
Es un instrumento que ha sido eficaz; con tarifas reducidas[8], manteniendo los topes mínimos exentos y la posibilidad de la deducción plena en el impuesto de renta para disminuir su costo fiscal, y que podría seguir contribuyendo al control de la evasión y la elusión.
Su principal enemigo ha sido, sin duda, su creciente importancia en el recaudo, que fue cediendo a la tentación de aumentar su tarifa, cuando, como se revela en su comportamiento, superó el tope de rendimiento. Incluso, podría aceptarse como un crédito tributario, esto es utilizarlo como una modalidad de anticipo del impuesto de renta.
Pero todos los intermediarios deben quedar con igualdad de oportunidades, pues no debe ser la calidad del agente, comisionista, fiduciaria o entidad financiera la que deba privilegiar tratamiento alguno que le ofrezca ventajas sobre el competidor y, en cambio, se deben sancionar las prácticas elusivas que ahora se trata de neutralizar.
Límite a deducción por pagos en efectivo
Dentro de las normas de control, la más importante es la de limitar progresivamente la posibilidad de deducción de impuestos por pagos en efectivo.
La medida va en la dirección correcta, pues forma parte de la estrategia de formalización empresarial, para lo cual la bancarización constituye una de las piedras angulares y dentro de las herramientas de apoyo, eliminar gradualmente el GMF, y aumentar el descuento del IVA por pagos electrónicos.
Limitar la deducibilidad por pagos en efectivo en el impuesto sobre la renta es una de las propuestas, pero tiene problemas serios en su implementación a pesar de la gradualidad que propone el gobierno en los próximos cuatro años.
El Congreso propuso una alternativa para esa limitación, pero que reduce sustancialmente el efecto, pues, al final, siempre se permite un margen de pagos en efectivo que ciertamente resulta alto.
El problema será adaptar a sectores legales que manejan sus transacciones altas en efectivo, como la ganadería y la agricultura. En todo caso, ponerle un piso mínimo, como lo tenía el proyecto original, para pagos a partir de unos 3 millones de pesos, que es realista y por lo mismo, conveniente.
Entramados ficticios para pedir devolución de impuestos
Las devoluciones de impuestos han tenido un comportamiento inusual, puesto que han crecido diez veces en un lapso muy corto y la DIAN ha advertido sobre empresas que montan el entramado de exportaciones ficticias, muchas de ellas a Venezuela, que formalmente están debidamente soportadas pero no son reales.
Para atacar este foco fraudulento, se toman medidas que afectaban de alguna manera a las Sociedades de Comercialización Internacional y que en la ponencia del Congreso se modifica por un mayor control sobre los proveedores, asignándole la calidad de agente de retención y condicionando la devolución al pago de sus retenciones.
Por lo demás, se amplían las garantías, otorgando a la DIAN la posibilidad de restringir su uso a ciertos sectores y se regulan los intereses por saldos a favor, cuando existan procesos de discusión.
Tímido el proyecto frente a la magnitud de un fenómeno que no es nuevo, pero que si ha crecido inusitadamente, aun cuando la más eficaz acción debe provenir de la eficacia de la Policía Fiscal de la DIAN.
Otra práctica conocida especialmente en las zonas de frontera, pero muy especialmente por los precios de la gasolina en Venezuela, era abastecerse con gasolina venezolana pero usar el cupo de gasolina con impuestos reducidos y transferirlo al interior para ganarse la diferencia.
Se propone cambiar los procedimientos de abastecimiento, con el fin de beneficiar sólo a los consumidores pequeños, controlando a los proveedores de las estaciones. En todo caso, la diferencia es tan ostensible en el precio de la gasolina colombiana con el de la venezolana que es un estimulo al contrabando, que dificultará los controles.
Control a elusión de endeudamiento camuflado
Una fuente de elusión era el endeudamiento externo camuflado, aprovechando que el Estatuto Tributario permitía una cierta discrecionalidad para definir cuándo procedía la exoneración de la retención sobre los pagos por intereses, incluyendo el leasing, puesto que todo impuesto sobre los intereses lo asume el deudor colombiano, es decir, se convierte en un encarecimiento del crédito externo.
Ya el gobierno había reglamentado esta restricción, pero ahora, por tratarse de una tarifa que se convierte en el impuesto definitivo, fija la retención sobre intereses pagados a no residentes en una tarifa reducida del 13 por ciento.
Menos papeles e intermediarios
Se han presentado como normas que ayudan a la formalización, la eliminación de las declaraciones de retención e IVA cuando no se efectúan operaciones, aun cuando se trata de una simple norma de control en el sistema, que al parecer la DIAN aprueba.
Pero, en cambio, se persiste en no darle valor a las declaraciones sin pago, lo que es aumentar la cartera, pues quien no tiene liquidez simplemente no declara y la DIAN se queda sin título para cobrar.
En cambio, es positivo que las retenciones sean transferidas directamente por el agente retenedor a la Tesorería, lo cual reduce la intermediación de las entidades financieras.
Causaría algo de preocupación el levantamiento de la reserva, sobre todo para los procesos de contratación pública, si no fuera porque la confiabilidad en la efectividad de dicha reserva no es muy alta.
Ya son demasiados los intermediarios que acceden a la información privada de los contribuyentes y en un país con nuestros niveles de inseguridad ello resulta riesgoso.
Control a recaudo por regalías
Los sistemas de liquidación privada exigen una facultad de revisión posterior; esto lo saben las administraciones tributarias. Pues bien, las regalías tienen la misma lógica y por eso, si bien el recaudo se mantiene en el Ministerio de Minas o en quien delegue, su control posterior se traslada a la DIAN.
Sin embargo, a este propósito que es correcto, debe creársele toda la arquitectura procedimental para que sea eficaz. Obligaciones, reglas y sanciones de un lado para los responsables y facultades precisas para la DIAN.
Lo mismo sería aplicable a las regalías del sector de la salud. Por la misma razón, resulta extraño, que no se le hubiera atribuido a la DIAN el control de los impuestos a la nómina por su similitud con la retención de salarios y, en lugar de aprovechar la experiencia de la entidad, por simple economía de escala, haberle transferido esta competencia. Se prefirió, en el gobierno anterior, crear otra entidad.
Ahora bien, asignarle tantas funciones justifica también una mayor atención al fortalecimiento de la DIAN, especialmente en sus recursos humanos y tecnológicos.
Incentivos tributarios para la formalización y primer empleo
Aparte de este proyecto, cursa otro proyecto de ley que a su vez fusión estas dos iniciativas, proponiendo reducir los costos tributarios para las pequeñas empresas que comienzan, mediante la exoneración durante los dos primeros años del impuesto de renta y de los aportes parafiscales, y una reducción del 50 por ciento para el tercer año.
En el caso del primer empleo de jóvenes menores de 25 años, los aportes parafiscales constituyen un descuento tributario en el impuesto de renta.
La cuestión clave es definir el lindero de lo que se entiende por micro y pequeñas empresas en términos económicos, pues el sistema tributario tiene hace rato unos parámetros que incluso no son homogéneos.
No es la primera vez que se trata de estimular la creación de empresas y de empleo con reducciones de índole tributaria y poco o ningún efecto han tenido por el diseño adoptado.
Lamentablemente, se ha omitido analizar experiencias tributarias de simplificación para personas naturales en países incluso con mayores índices de informalidad como Perú y México, y aún otras economías más desarrolladas como la Argentina con el monotributo[9] y en España, con el régimen de estimación objetiva[10].
Políticas fiscales del gobierno
Además de la reforma tributaria, buena parte de la política fiscal con incidencia en las finanzas públicas se juega en distintos escenarios. Actualmente, algunas medidas son del resorte del Congreso, incluso mediante reformas constitucionales más dilatadas en su discusión; otras son tramitadas como leyes ordinarias, y otras son de competencia gubernamental.
Dentro de estas últimas cabe destacar la reforma arancelaria, que tiene un fuerte impacto en el sector productivo y cambió algo el criterio en función de las cadenas productivas, que intentaba abarcar todos los sectores, pero que por su costo fiscal fue necesario atenuarla a una tercera parte, lo que significa una reducción promedio de aranceles de un 12,5 por ciento a un 8,25 por ciento.
Esa rebaja significa un costo fiscal de cerca de un billón de pesos, incluyendo IVA y arancel, según lo ha dicho el gobierno, que se espera compensar con la propia dinámica comercial.
Será pertinente conocer la política administrativa frente a temas sensibles con impacto tributario significativo, como los contratos de estabilidad jurídica, la admisión de nuevas zonas francas, los convenios para evitar la doble imposición internacional y los precios de transferencia.
La agenda pendiente
Es una verdad de Perogrullo reiterar la necesidad de una verdadera reforma, más ambiciosa, que modernice el sistema tributario y simplifique el Estatuto Tributario, cuya obsolescencia luego de dos décadas es manifiesta, mucho más porque simplemente compiló las reformas de las décadas de los setenta y ochenta.
Por esto resulta pertinente recordar los antecedentes. El Ministro de Hacienda del año 2000, Juan Manuel Santos, convocó una Misión de Ingresos Públicos, con el fin de diseñar una reforma tributaria estructural, sólo que sus recomendaciones salieron cuando terminó el Gobierno Pastrana.
A su vez el Ministro Echeverry afirmaba a comienzo de este año que "creemos que la clave de la formalización empresarial y laboral está en el impuesto de renta. Cumplir con los compromisos mencionados conllevará un Estado más grande, sólo sostenible con una economía más grande y dinámica, basada en un nuevo contrato tributario."[11]
* Abogado de la Universidad Externado de Colombia, especializado en el Instituto de Estudios Fiscales de España, Doctorado en Derecho por las Universidades Externado, Javeriana y Rosario. Director de Impuestos Nacionales, Secretario de Hacienda de Bogotá, Consultor tributario, profesor de hacienda pública y derecho tributario y actualmente, Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia.
Notas de pie de página
[1] "Más allá de la discusión económica, bien es sabido por los políticos que, en tiempos de elecciones, la palabra impuestos no debe aparecer en los discursos. Fiel a este mandamiento, Juan Manuel Santos, no sólo ha asegurado que no subiría los impuestos en caso de ser Presidente sino que, en palabras de su principal asesor económico Juan Carlos Echeverry, se podrían bajar los impuestos como "una apuesta para atraer la inversión extranjera y pelear para que ésta no se vaya a Brasil o a otros países".Sin embargo, el discurso de Juan Carlos Echeverry ha sido, paradójicamente, el mismo que hoy formula la campaña de Mockus. Hace cerca de un año, cuando las predicciones económicas eran las mismas que las actuales, Echeverry analiza en una video columna la situación económica de Colombia. Ante la pregunta ¿De dónde surgiría la necesidad de una reforma tributaria?, el analista económico responde que ante el déficit del 4.3% del PIB," una inmensa cantidad de dinero", hay dos formas de financiar esa deuda: "El Gobierno o nos cobra impuestos ya o los cobra en el futuro. Esa segunda manera se llama deuda pública. Lo responsable es que este gobierno presentara una reforma tributaria lo más pronto posible". www. terra.com. 10 de junio de 2010.
[2] "El Gobierno considera que con la aprobación de las normas propuestas al H. Congreso de la República, se aumentan las condiciones de productividad y competitividad, así como se agiliza la labor de fiscalización de la DIAN, y se aumenta el recaudo tributario de la Nación sin afectar a la generalidad de la población" Exposición de motivos, Proyecto de ley 124-10. Ministerio Hacienda.
[3] Perry, Guillermo. Fedesarrollo. Propuestas económicas de los candidatos. CAF-Fedesarrollo. 2010
[4] Proyecto de ley 124-10. Presentación de Ministro de Hacienda. 16 de junio 16 de 2010. Congreso de la República.
[5] "El actual gobierno ha defendido esta política con el argumento de que ha contribuido a un fuerte aumento de la inversión privada. Un cuidadoso estudio reciente de Fedesarrollo – Meléndez y Galindo, 2009- no encuentra evidencia que respalde esta afirmación. Aún si se acepta que los incentivos han tenido un efecto positivo modesto sobre la inversión, podría conseguirse un impacto similar o mayor reduciendo la tarifa marginal para todas las empresas, que es alta en comparación con la de otros países, sin incurrir en los costos actuales en materia de inequidad y distorsiones que ha generado la política actual". La TIEM (tasa de impuestos efectiva marginal) para sociedades varía entre 39 por cieno promedio y 26 por ciento para empresas en zonas francas, pero su dispersión resulta muy amplia, pues puede llegar a 54 por ciento en el primer caso y disminuir hasta 22 por ciento en el segundo caso, buena parte de esta dispersión se deriva de este tipo de incentivos que afecta la equidad del sistema. Perry, Guillermo. Op. Cit
[6] La evasión en el impuesto de renta es del 29 por ciento y en el IVA del 22 por ciento. Fuente: DIAN.
[7] Del año 2000 con una productividad del 0.53, creció hasta el 0.75 por ciento en el 2004 para caer en el 2000 al 59 por ciento, a pesar de que la tarifa se duplicó, por efecto de estas prácticas elusivas. Ministro de Hacienda. CID. 25 de noviembre de 2010. www.minhacienda.gov.co
[8] Ver Cabrera, Mauricio. Portafolio. 30 de septiembre de 2010.
[9] Cobra en un solo impuesto para empresarios persona naturales los impuestos de renta, IVA, ICA y la seguridad social.
[10] Liquida un impuesto fijo en función de factores objetivos, tales como consumo de energía, área ocupa, número de empleados, entre otros.
[11] Echeverry, Juan Carlos y Suescún, Rodrigo. "Costo y viabilidad del Estado social y seguro de derecho." XXXIV Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Cartagena. Febrero de 2010.
