La administración distrital ha presentado a consideración del Concejo un proyecto de modificación excepcional del POT. La Veeduría Distrital considera que podría ser una revisión estructural disfrazada. La ciudadanía merece estar mejor informada.
Adriana Córdoba Alvarado*
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La ciudad del desorden
Tras varios siglos de crecimiento urbano lento y ordenado, Bogotá entro en la vorágine de la urbanización a mediados del siglo XX, aunque décadas antes se había iniciado su expansión en los alrededores del denominado centro histórico y tradicional, rompiendo definitivamente con los límites definidos hasta entonces por la malla colonial, extendiéndose sobre la Sabana del Río Bogotá y transformando radicalmente un ecosistema único: sus humedales.
El nuevo antimodelo promovió una manera espontánea y anárquica de ocupar el territorio, una visión elitista del desarrollo urbano y una intervención selectiva de la administración distrital, que dio lugar a una ciudad segregada por los cuatro puntos cardinales: Norte y Sur antagónicos, un Occidente desatendido y de espaldas al rio, y el Oriente acosado por la presión urbana a costa de la sostenibilidad ambiental y de la seguridad integral de la ciudadanía y de sus patrimonios.
La falta de gobierno contribuyó a todo este desorden, considerando que la aceleración de la urbanización ocurrió bajo la dirección de alcaldes designados directamente por el Presidente de la República de turno, por razones políticas y sometidos a la rotación e inestabilidad que las mismas imponen, por lo que apenas alcanzaban a administrar asuntos menores de una ciudad en pleno crecimiento, sin demeritar los logros atribuibles al empeño de algunos de ellos.
Para 1990, la ciudad exhibía serias carencias y déficits de servicios públicos y sociales, la infraestructura de servicios básicos era precaria, la movilidad presentaba graves restricciones, miles de viviendas estaban en riesgos de variada índole, empezando por su localización en barrios de origen ilegal, que no podían recibir las inversiones necesarias.
No sorprende entonces el alto porcentaje de necesidades básicas insatisfechas (NBI) de esa época, ni los niveles de pobreza, ni la alta tasa de homicidios, ni la inseguridad rampante que exhibía la ciudad. Una ciudad poco amable y valorada, objeto permanente de toda clase de críticas.
Entre la norma y la realidad
Si bien las normas urbanas tienen antecedentes anteriores a 1980, es a partir de esta década cuando empieza a conformarse un cuerpo normativo coherente para abordar el proceso de urbanización: a nivel nacional mediante la ley 9ª de 1989 y a nivel del Distrito mediante los Acuerdos 7 de 1979 y 6 de 1990, entre otros.
Este proceso se concreta con la ley 388 de 1997, que sin ser la tan esperada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) ordenada por la Constitución de 1991, sí estuvo acompañada de un debate académico y técnico sobre el desarrollo urbano y permitió empezar a materializar el ordenamiento necesario, en particular, en las ciudades medianas y grandes, agobiadas por la urbanización irracional.
En Bogotá, las primeras intervenciones para ordenar el territorio corresponden a las políticas de ampliación de cobertura en las redes de servicios públicos y otros equipamientos, la legalización de barrios y la ejecución de obras locales — obras con saldo pedagógico — que solo pudieron realizarse después de 1994, cuando la reforma tributaria derivada del estatuto orgánico se tradujo en un flujo abundante de recursos públicos, ajustados a la realidad de la base de contribuyentes de la ciudad por primera vez.
El aporte al ordenamiento de la ciudad mediante la ejecución de estas políticas fue evidente: si bien las normas dictadas a partir de la ley 388 incidían efectivamente en las nuevas construcciones y en el desarrollo urbano, la precaria realidad de la ciudad ya construida en 1995 imponía la obligación de cumplir a la ciudadanía la “promesa” de mejorar la calidad de vida urbana.
La inversión pública en obras de infraestructura básica — como las redes de acueducto y alcantarillado — o la relocalización de viviendas ubicadas en zonas de riesgo no mitigable, o la recuperación del espacio público en distintas zonas de la ciudad, entre otras intervenciones, constituyen antecedentes directos del mejoramiento urbano de Bogotá entre 1995 y 2012.
POT vigente: ¿para qué modificarlo?
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La formulación del primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del año 2000 (Decreto 619) y su revisión de 2003 (Decreto 469) dieron lugar a una nueva época en la planeación urbana de Bogotá, que probablemente no ha rendido todavía sus mejores frutos, pero ya presenta algunos resultados que marcan la diferencia con la ciudad anterior a 1990.
La falta de un ejercicio sistemático de seguimiento y evaluación de este instrumento no permite probar de manera categórica hasta qué grado el POT ha incidido efectivamente en las transformaciones de la ciudad.
Pero sí es posible sugerir que el establecimiento de un sistema de planeación urbana que se deriva del POT — conformado por diversos instrumentos y mecanismos, en distintas escalas — favorece y promueve dinámicas urbanas superiores a las de décadas anteriores, que se expresan, por ejemplo, en el crecimiento del número de viviendas construidas — se pasó de 11 mil viviendas por año antes del POT vigente a 55 mil viviendas ahora — y en el valor catastral de la ciudad — unos 330 billones de pesos — entre otros indicadores.
En fin, las transformaciones urbanísticas, sociales, económicas y ambientales están debidamente reconocidas en las evaluaciones internacionales realizadas por entidades y organizaciones especializadas que analizan las ciudades bajo criterios muy exigentes: Bogotá viene ocupando progresivamente lugares muy destacados a nivel internacional y latinoamericano.
Pero el desarrollo de las normas y la adopción de mecanismos complementarios al sistema de planeación urbana revisten grandes complejidades, que se agravan con la inestabilidad de los niveles directivos y técnicos de las entidades de los sectores de Planeación y Hábitat del Distrito Capital.
Las inversiones públicas que estaban contempladas en el POT han sufrido severos retrasos — por razones que no es del caso profundizar aquí — y que ayudan a explicar el desorden urbano de los últimos años, que sirve para justificar la modificación excepcional que ha propuesto la actual administración distrital.
Una modificación excepcional
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La propuesta de modificación excepcional del POT exhibe una contradicción esencial entre el discurso que se ha presentado a la opinión pública — que valoramos y compartimos, en el sentido de superar la segregación socio–espacial, de ordenar la ciudad en función del agua, de adaptarse al cambio climático y de fortalecer lo público) y los contenidos concretos consignados en el articulado del proyecto.
- Mientras se afirma que no se modifica el modelo de ciudad, pues se mantienen los objetivos de mediano y largo plazo del POT 2003, los contenidos indican una variación sustancial en la estructura normativa e instrumental que soporta la estrategia de ordenamiento vigente en el POT 2003.
- Se afirma que el modelo de centro ampliado no va en contravía del modelo vigente de centro y centralidades, como si fuera posible desarrollar simultáneamente dos estructuras urbanas tan disimiles, sin entrar a discutir en cuál de las dos tienen cabida los objetivos de equidad territorial y de inclusión social o en cual se profundizan más las condiciones históricas de segregación y de exclusión.
Más aun, se presenta la modificación con carácter excepcional, fundamentada en un decreto del gobierno nacional, lo que da a lugar a varios cuestionamientos:
1. La excepcionalidad de la modificación no queda debidamente justificada, puesto que sobre la base de evaluaciones del POT 2003 y de otras evaluaciones del impacto que generarían las modificaciones propuestas, como lo indica la norma en estos casos, el contenido del proyecto de Acuerdo corresponde efectivamente a una revisión estructural del POT, en cuyo caso ni el fundamento legal, ni el proceso de participación ni la concertación con la CAR o el trámite ante el Consejo Territorial de Planeación corresponden al tipo de modificación que se pretende realizar.
2. Resulta poco conveniente para la autonomía territorial utilizar como fundamento legal un decreto gubernamental, que desborda claramente las competencias nacionales al respecto.
3. De hecho, la propuesta de modificación excepcional del POT va en contravía del espíritu de este decreto, que solo permite hacer cambios puntuales al POT, pero en ningún caso ampara una revisión estructural.
Alerta a la ciudadanía de Bogotá
En estos términos, es necesario alertar a la ciudadanía sobre los impactos negativos que tendría para Bogotá adelantar una revisión estructural del POT, sin que esta sea suficientemente transparente y clara.
Si se trata de veras de una revisión estructural, entonces ameritaría un debate más profundo ante la opinión pública en torno a la necesidad y a la conveniencia del cambio en la estrategia de ordenamiento de la ciudad y a la utilidad de desmontar el sistema de planeación y el sistema de planeamiento urbanístico, que se ha ido desarrollando por más de una década, sin los cuales la gestión del suelo se haría aún más difícil.
Una propuesta de reforma excepcional debe ser el producto de un diagnóstico técnico de la situación actual y de una evaluación profunda de los resultados del POT vigente.
La propuesta de reforma excepcional debe estar sustentada en una evaluación técnica que identifique en profundidad los obstáculos existentes para alcanzar, en el nivel deseado, los objetivos de mediano y largo plazo del POT vigente.
La propuesta de reforma debe estar orientada a superar tales obstáculos.
En síntesis, el análisis realizado a la propuesta de modificación excepcional lleva a alertar sobre los riesgos que representa para la ciudad en su conjunto, para la ciudadanía y para el desarrollo del sector inmobiliario adoptar un esquema de desregulación urbanística, de desarrollo predio a predio y de reconcentración del poder de decisión en pocas autoridades con carácter discrecional, como el que se propone en la modificación.
Si la Administración está interesada en una revisión estructural del POT, no debería hacerlo bajo la apariencia de una modificación excepcional, sino que debería emprenderla con la claridad jurídica, técnica, política y ciudadana que merece un proceso tan complejo y de tanto impacto en la vida presente y futura de la ciudad y de su ciudadanía.
Y si por el contrario lo que busca realmente es una revisión excepcional, entonces debería corregir las modificaciones que afectan la estructura general y hacer una propuesta clara a tres columnas, que le permita a la ciudadanía comparar y evaluar con transparencia:
- los artículos actuales, indicando claramente cuáles se mantienen y cuáles se modifican;
- hacer explícitas las razones técnicas, jurídicas y políticas que sustentan la de su modificación y que deben ser producto de la evaluación que exige la ley.;
- la propuesta de modificación, con las proyecciones económicas y sociales, que demuestren que mejora lo existente y el plan de ejecución.
De esta forma se podría entender y reconocer la verdadera excepcionalidad y verificar — como lo exige la norma — que las modificaciones en una revisión excepcional deben estar orientadas a desarrollar con mayor contundencia los objetivos de mediano y largo plazo del modelo vigente, no a cambiarlos.
La Veeduría Distrital — como ente de control preventivo — debe identificar a tiempo riesgos de mala administración y de corrupción, para que la administración los subsane antes de que estos produzcan daños, que posteriormente se conviertan en delitos y generen detrimentos para la ciudad.
En este contexto, es nuestra obligación dar una señal de alerta desde una perspectiva técnica y propositiva que favorezca la coherencia, la pertinencia y la transparencia de la propuesta.
La Veeduría Distrital no está a favor ni en contra de una propuesta, sino a favor de construir acuerdos y consensos que preserven y mejoren la sostenibilidad de la ciudad, respetando, valorando y avanzando sobre lo ya construido por Bogotá.
* Veedora Distrital.
@VeedoraBta