Parte de los descalabros de Bogotá están relacionados con la destartalada estructura administrativa de la ciudad: un híbrido entre descentralización y desconcentración, con localidades sin autonomía y sin gente… Petro promete fortalecer y ampliar la descentralización. ¿Qué estarán pensando hacer de veras?
Alberto Maldonado Copello *
Las propuestas
El siguiente párrafo hace parte del Programa de Gobierno del hoy Alcalde Mayor electo del Distrito Capital de Bogotá para el período 2012-2015:
“Crearé la Consejería para la Gestión Local y fortaleceré la descentralización. Los alcaldes locales serán elegidos por méritos y en un proceso de evaluación de antecedentes, priorizando su capacidad ejecutora. Ampliaré la descentralización hacia las localidades y aplicaré a fondo los principios de planeación participativa, presupuesto participativo y control social, otorgando gran importancia a las necesidades locales y estableciendo un franco compromiso de eficiencia y transparencia en el gasto con alcaldes y Juntas Administradoras Locales.” [1]
Es evidente que Petro propone fortalecer y ampliar la descentralización de la ciudad y que ha pensado en varias acciones específicas. No dice mucho, pero podría ser bastante, dependiendo de lo que la nueva administración entienda por “fortalecer y ampliar”, pero sobre todo, lo que entienda por descentralización.
Desafortunadamente la parte introductoria del Programa de Gobierno no dice nada sobre la descentralización y por tanto no es posible conocer el diagnóstico que sirvió al Movimiento Progresistas para sustentar sus propuestas en esta materia; por el momento, simplemente sabemos que Petro considera que la descentralización es débil y estrecha o escasa.
Qué es la descentralización territorial
La descentralización territorial es tanto una forma de organización político-administrativa, como un grado o nivel de distribución del poder político, fiscal y administrativo entre el centro y las unidades territoriales.
Dentro de una organización puede haber grados muy diversos de descentralización: por ejemplo, la participación de las localidades en el gasto podría ser del 10 por ciento o del 20 por ciento. Para que haya descentralización se necesitan ciertas condiciones básicas:
- La existencia de una entidad con personería jurídica y cierta autonomía administrativa, formalmente independiente del centro;
- La asignación de competencias a dichas entidades;
- La asignación de recursos;
- Unas autoridades políticas, seleccionadas mediante el voto de los ciudadanos o alguna forma que refleje la voluntad popular, con cierta capacidad de decisión;
- Un esquema de relaciones entre el centro y las unidades descentralizadas en materia de formulación de políticas, asistencia técnica, control y coordinación.
Sin personería jurídica, autonomía administrativa y recursos propios no es posible hablar de descentralización territorial, tal como se plantea en el derecho administrativo y como lo ha reconocido la literatura pertinente [2].
El engendro de Bogotá
En la Constitución de 1991 se pensó en crear un modelo propio de descentralización territorial en Bogotá, e incluso el constituyente Jaime Castro propuso la elección de los alcaldes locales por voto ciudadano.
No se trataba de crear municipios dentro de Bogotá (hasta donde llega mi conocimiento, nadie ha planteado esto ni lo está planteando actualmente) y la propuesta consistía en crear dentro de Bogotá entidades con territorio propio, cuyas competencias y recursos deberían ser reguladas por el Concejo Distrital y no por la ley.
En esta perspectiva, la Constitución en sus artículos 322 a 324 establece los elementos básicos de un modelo interno de descentralización territorial:
- crea la figura de las localidades;
- establece unas autoridades de elección popular directa e indirecta;
- ordena la asignación de competencias y recursos.
Desafortunadamente, este modelo quedó incompleto, dado que no se aprobó la elección popular de los alcaldes locales. Sin embargo, como expuse en un artículo anterior en Razón Pública, el Decreto 1421 de 1993, aunque incluyó un capítulo denominado “descentralización territorial”, estableció un modelo inadecuado que restringió la descentralización en la ciudad.
Basta mencionar dos requisitos básicos de la descentralización que el Estatuto Orgánico de la Ciudad incumple: no les otorgó personería jurídica a las localidades ni tampoco les asignó autonomía administrativa. La consecuencia es que en Bogotá no existe realmente descentralización, sino una forma híbrida, incompleta y confusa, que califico en dicho artículo de engendro.
Para darse una idea de las características de este engendro, conviene imaginar por un momento que la situación de Bogotá en cuanto a su gobierno y administración fuera la descrita en el cuadro siguiente [3]:
Pues bien, esta situación inconveniente y poco propicia para una buena administración y para la democracia municipal, que nadie se atrevería a denominar descentralización territorial, es la situación de las localidades y de la supuesta descentralización en Bogotá.
Es posible estar o no de acuerdo con el modelo realmente existente de organización territorial interna de Bogotá (Paul Bromberg, por ejemplo, en reciente artículo en Razón Pública considera que el Decreto 1421 de 1993 fortaleció el modelo de organización territorial), pero resulta difícil calificarlo de descentralización. No es conveniente mantener la ficción de la existencia de una descentralización que nunca lo ha sido.
El modelo no funciona
A pesar de las deficiencias del modelo, las localidades de Bogotá reciben el 10 por ciento de los ingresos ordinarios del Distrito y en el 2011 manejan en conjunto un presupuesto cercano a los 500 mil millones de pesos. Sin embargo, con las precarias evidencias disponibles, parecería que el modelo realmente existente no está cumpliendo con los propósitos que le fijó la ley:
- no ha aumentado ni mejorado sustancialmente la participación y la organización ciudadana,
- no se logran impactos significativos con el gasto en la calidad de vida de la gente y
- no existe una efectiva distribución de poder que sirva de contrapeso a la centralización excesiva.
Bogotá es más centralizada con relación a sus localidades, que la Nación con respecto a los municipios. Valdría la pena repensar el modelo de descentralización y tomar decisiones de fondo.
Para fortalecer y ampliar la descentralización
La nueva administración debería definir si considera necesario que la ciudad tenga una verdadera descentralización, lo cual implicaría promover la reforma del Estatuto Orgánico de la Ciudad e incluso de la Constitución. Este es un camino complicado, dado que no depende solamente de las facultades del Alcalde e implica llevar el debate al Congreso.
Pero sería muy conveniente que por fin un Alcalde abandonara la actitud sumisa frente a la Nación y se decidiera a defender la autonomía que tiene el Distrito para conformar sus propias instituciones internas; es inaudito que Bogotá no pueda decidir las características del modelo de descentralización que considera adecuado, y que un congresista de Nariño o de La Guajira decida sobre la destinación de sus recursos propios.
Si la administración no considera necesario promover una verdadera descentralización, sería bueno que lo dijera abiertamente y no hablara de fortalecer o ampliar algo que no existe.
Si lo que se quiere es solamente una desconcentración territorial, debería plantearse francamente. Desde la administración de Jaime Castro todos los alcaldes han planteado una que otra medida de fortalecimiento o mejoramiento de las localidades, pero se trata en la mayoría de casos de paños de agua tibia en la medida en que el modelo está viciado estructuralmente.
Comparto la idea de crear la Consejería para la Gestión Local, que quizá debería llamarse Consejería para la Descentralización, para ser coherente con los propósitos de fortalecimiento y ampliación.
Hasta el momento el tema ha estado relegado a oficinas de tercer nivel dentro de la administración y convendría entonces impulsar desde el mismo despacho del alcalde la política de descentralización.
A corto plazo, es muy importante que la administración proponga al Concejo un proyecto de Acuerdo de distribución de competencias para concentrar a las localidades en unas pocas tareas donde puedan tener impacto; si esto no se hace en las primeras sesiones, se aprobarán nuevamente Planes de Desarrollo Locales que dispersan los recursos en múltiples acciones sin la menor coherencia.
* Economista.
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