Un recuento de la historia de la legislación minera en Colombia, y del contexto económico, hace pensar que la presión de las grandes multinacionales terminará predominando sobre el interés nacional de largo plazo.
Luisa Fernanda Trujillo*
¿Freno para una locomotora desbocada?
Una mirada atenta a la trayectoria histórica de la legislación minera en Colombia no dejará de notar la enorme dosis de improvisación, que hace dudar sobre la comprensión que tienen las autoridades acerca de los impactos de esta actividad a lo largo del tiempo. La mirada, en efecto, no debería reducirse al aporte de corto plazo al crecimiento económico, olvidando el impacto ambiental de largo plazo.
 La crítica es creciente desde la sociedad civil y de algunos sectores más conscientes del gobierno, preocupados por la devastación que provoca esta locomotora desbocada. Foto: reclamecolombia.org |
La ley colombiana ha tenido que abordar, entre otros temas, la diversificación de los procesos extractivos, el reconocimiento de tradiciones de extracción familiares, comunitarias y asociativas, la apertura al comercio, la tecnificación de la explotación, la complejidad de las condiciones laborales y el riesgo de un “extractivismo” cortoplacista. Sin embargo, como suele ocurrir en política y economía, la presión del momento y la necesidad de llenar vacíos normativos acaban por pasar su factura.
 En la actualidad la pequeña minería o minería informal tiende a confundirse arbitrariamente con la minería ilegal, que empezó a ser definida en los debates sobre el próximo código. Foto: prensarural.org |
El debate sobre la necesidad de expedir un nuevo código minero —partiendo de la base de la ley 685 de 2001— se agudiza ante el hallazgo de recursos minerales cuya explotación y manejo no están suficientemente reglamentados. Pero también gracias a la crítica creciente de la sociedad civil y de algunos sectores más conscientes del gobierno, preocupados por la devastación que provoca esta locomotora desbocada [1].
Sucinto recorrido por la historia
- La regulación minera en Colombia tuvo como cuna a Antioquia, en el siglo XVI. La primera iniciativa sobre hallazgo, proceso de contratación, regulación laboral y técnica de explotación fue la de Gaspar de Rodas con su ordenanza de 1587 y posteriormente la ordenanza del Oidor Mon y Velarde, emitida en 1770.
- La Ordenanza de 1587 regulaba la explotación a través del registro de minas y el aviso de los “descubridores”. La propiedad de la tierra y la explotación minera eran, ya desde entonces, dos temas separados. Y no menos importante: se estableció que todos los recursos del subsuelo fueran propiedad de la Corona.
- La Ordenanza de 1770 trató de resolver un muy serio problema laboral, que se prolongó por más de un siglo debido al agotamiento del oro y al gran número de mineros muertos. Se anunciaban ya los impedimentos de contratación para Alcaldes y Escribanos que quisieran participar de la explotación de alguna mina.
- Después de la Independencia fue necesario modificar la regulación: la Nación asumiría la propiedad de los recursos mediante el decreto 24 de 1828: un gesto de soberanía de Simón Bolívar sobre todos los recursos mineros, al establecer criterios claros de explotación y permitir la posterior nacionalización de la esmeralda y de las minas de carbón.
- Antioquia no perdió su protagonismo: en 1864 se promulgó el Código de Minas de ese Estado, que tres años después sería adoptada como ley nacional. Fue redactada por hacendados, mineros e industriales y mantuvo la nacionalización de algunos recursos, aunque abría ya una puerta hacia las concesiones mediante el pago de un derecho de explotación anual.
- Por primera vez se regulan también las servidumbres y el acceso al agua necesaria para la explotación, aunque no se pensaba aún en el impacto ambiental negativo. Novedad adicional es la diferencia entre la propiedad superficial y la subterránea. Se da preferencia al interés del dueño del suelo, en caso de existir pleitos con los mineros.
- El código de Antioquia fue seguido por otras disposiciones: la ley 153 de 1887 (tras la consolidación de la República Unitaria), la ley 21 de 1907, la 59 de 1909 y la 110 de 1912.
- Para 1943 ya se habían identificado zonas estratégicas de explotación en Marmato, Nemocón, Zipaquirá y Santa Ana. Además, se hacía énfasis en el dominio del Estado y en la no-adjudicación de estas zonas.
- Un gran aporte a la regulación minera desde 1821 fue la inclusión del mazamorreo-lavadero de pobres, como actividad permitida y exenta de impuestos. Esta extracción artesanal que ocurría en la minería de lecho o en minas abandonadas era una “sobra” reconocida como medio de subsistencia para viudas, huérfanos e inválidos.
- En 1910 se la calificó como “derecho inmemorial” y para 1927 el Ministerio de Industrias reconoce que los “moradores pobres” tendrán derecho al bateo y operación manual de lavar arenas.
- En la actualidad la pequeña minería o minería informal tiende a confundirse arbitrariamente con la minería ilegal, que empezó a ser definida en los debates sobre el próximo código.
De códigos mineros amañados
El primer Código Minero Nacional se expidió mediante el decreto–ley 2655 de 1988:
- definió la propiedad de las minas y las condiciones de explotación, como actividad de utilidad pública e interés social;
- se daba preferencia explícita a las empresas y al personal calificado como naturales de Colombia y tan solo 20 por ciento de las adjudicaciones podían ser para inversionistas extranjeros.
- No había todavía necesidad de licencia ambiental y más bien se entendía que ésta se encontraba implícita en el título de explotación.
- Se empezaron a crear autoridades y fondos destinados al fomento de la explotación.
El código de 1988 rigió con varias modificaciones hasta el año 2001, cuando se expidió el segundo código minero: la ley 685 de 2001.
 El nuevo proyecto de ley prohibiría del uso de mercurio, cuyo efecto contaminante ha sido comprobado y empieza a ser un problema de salud pública. Foto: bajocauca.com |
La elaboración de este nuevo código contó con la sospechosa participación de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA) [2]: mediante un proyecto de cooperación internacional iniciado en 1997 y terminado en 2002, se dedicó a fortalecer la capacidad institucional del Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio del Medio Ambiente y aportó a la construcción del código.
Justamente dicho código, todavía vigente, se caracteriza por ser:
- muy permisivo en el ámbito de la regulación ambiental, pues está plagado de chistes malos, como el artículo 204, que establece que la propia empresa interesada debe realizar el estudio de impacto ambiental, insumo fundamental para otorgar la licencia ambiental por parte de las Corporaciones Regionales Autónomas (CAR), reconocidas por sus altos niveles de corrupción;
- limitado, pues no controla el uso de explosivos en la explotación, entre otros métodos altamente nocivos;
- mediocre, pues trata a la ligera el gravísimo asunto de la contaminación de las aguas;
- desproporcionado al permitir la preponderancia de la extracción minera sobre la producción agrícola;
- alcahueta, por no exigir la reconstrucción del paisaje, la flora, la fauna y la capa vegetal, tras la terminación de los proyectos extractivos;
- y en fin, de visión corta al no ver el entorno estratégicode los minerales de conflicto,comoel coltán, el tungsteno y las tierras raras.
Qué se puede esperar
Los debates más delicados giran en torno a los temas ambientales, la regulación de la explotación, el acceso a títulos, la vigilancia y la ilegalidad. Algunas de las propuestas del proyecto de ley que ya se conocen son las siguientes:
- se agregaría un artículo referente a la eliminación del uso de mercurio, cuyo efecto contaminante ha sido comprobado y empieza a ser un problema de salud pública;
- los páramos, considerados como zonas de exclusión, deberán ser identificados directamente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible;
- se crea un Fondo Nacional para la Remediación de Pasivos Ambientales;
- se deroga el artículo 204 –aquél del estudio ambiental hecho a la medida del interesado– entre otros.
- para facilitar la legalización de la pequeña minería, se creará un Fondo de Formalización Minera y Apoyo a la Pequeña Explotación, administrado por el Ministerio de Minas y financiado por el mismo sector. Se hace énfasis en las ventajas derivadas de la minería formalizada.
- se regula con mayor atención la comercialización de minerales, aunque todavía no se especifican normas sobre los minerales de conflicto y otros minerales emergentes – como el uranio– posibles fuentes de problemas en el futuro.
En suma, la aprobación del proyecto de reforma del Código Minero amplía en efecto la regulación y atiende solicitudes expresas concernientes a temas preocupantes en el corto y mediano.
| Para facilitar la legalización de la pequeña minería, se creará un Fondo de Formalización Minera y Apoyo a la Pequeña Explotación. Foto: Ocecolombia.com |
Pero casos como los del Perú y de Bolivia ilustran cómo —a pesar del esfuerzo institucional— la dinámica extractivista basada en estrategias y tecnologías extranjeras maduras y enfocadas en planes a largo plazo —mucho mejor definidos que las improvisadas estrategias latinoamericanas— siguen superando cualquier esfuerzo regulatorio.
La minería constituye una de las actividades económicas más rentables en esta época de crisis global, cuando los mercados financieros pasan a un segundo plano, pero los minerales se reposicionan.
Esta coyuntura agudiza la ambición extranjera, cuya presión seguramente limitará el alcance del nuevo código de minas: una herramienta que a duras penas permitirá hacer visibles la magnitud de la actividad y el daño que esta ocasiona.
* Politóloga, docente y joven investigadora de la línea Democracia y Gobernabilidad del Centro de Estudios Políticos e Internacionales CEPI de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario.
