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Los problemas del endeudamiento colombiano

Escrito por Jairo Bautista
Jairo-Bautista

Aunque la deuda nacional aumentó durante la pandemia, el problema de las finanzas públicas no es la deuda en sí misma sino el modelo de endeudamiento.

Jairo Bautista*

Endeudarse en pandemia

Nadie puede negar que la pandemia tuvo efectos inesperados en la economía, los sistemas sanitarios y la “normalidad” de la vida en el planeta entero. Pero en uno de los momentos más difíciles para la humanidad, el aumento de la deuda pública ha sido una constante en todos los países del mundo.

El endeudamiento de los gobiernos ha sido, quizás, uno de los signos más distintivos de la crisis. Debido a los cierres parciales o totales de las economías y la disminución drástica del ingreso de hogares y empresas, todos miraron hacia los Estados esperando que tomaran acciones para mantener unos mínimos estándares de ingreso y subsidios de la actividad económica.

Como por arte de magia, los gobiernos salieron al rescate con un conjunto de estímulos más o menos poderosos, produciendo enormes déficits fiscales que tuvieron que financiar con deuda debido al evidente declive de sus ingresos tributarios.

Mientras en diciembre de 2019 el promedio global de la relación entre deuda pública y PIB giraba alrededor del 88%, para mayo de 2021 era de 105% (según datos del Instituto de Finanzas Internacionales). Este aumento de más de 12 billones de dólares en la deuda pública estuvo liderado especialmente por Estados Unidos —con una carga de la deuda del 129% del PIB—, los países de Europa occidental —con Francia y Gran Bretaña a la cabeza—, Japón, China y Arabia Saudita.

Pero el sector público no fue el único que se endeudó: hogares y empresas también recurrieron masivamente al crédito para sobrevivir a la crisis económica. El total de la deuda de hogares, empresas y gobiernos representa hoy el 355% de la economía global, una cifra sin antecedentes que impone demasiada tensión sobre el desempeño de las economías y desafía su capacidad para honrar dicha deuda.

El problema no es sólo la deuda

Al igual que en otros países, el gobierno colombiano vio aumentar de manera espectacular su nivel de endeudamiento: pasó del 51% del PIB en diciembre de 2019 al 65% en mayo de 2021. Esto representa una deuda total de más de 655 billones de pesos.

Pero, para entender la particular situación “crítica” que enfrenta Colombia y por qué el gobierno nacional enfrenta serios problemas, son necesarias las comparaciones.

Mientras en diciembre de 2019 el promedio global de la relación entre deuda pública y PIB giraba alrededor del 88%, para mayo de 2021 era de 105%

La carga de la deuda colombiana (con un 65%) no es realmente significativa junto al promedio mundial (105% del PIB). Si el diagnóstico dependiera apenas de este indicador diríamos que Colombia es, de hecho, una economía con un nivel medio-bajo de deuda en comparación con otros países del mundo.

Foto: Alcaldía de Tuluá - Somos los ciudadanos los que tenemos que pagar la deuda a costa de nuestros impuestos.

Sin embargo, en el análisis del endeudamiento hay muchos lugares comunes que llevan a conclusiones erróneas:

  • En primer lugar, no todas las deudas son iguales. Hay diferentes mecanismos de endeudamiento que tienen diferentes resultados.
  • En segundo lugar, el verdadero problema no es el nivel de deuda, sino la capacidad de producir flujos financieros para pagarla; lo que, básicamente, se conoce como “sostenibilidad de la deuda”.
  • Finalmente, la deuda es un acuerdo entre partes que no necesariamente está escrito en mármol.

Así, pues, el problema fundamental de la deuda colombiana tiene que ver con la forma en que el gobierno se endeuda. El cuadro 1 presenta una comparación de los costos de financiamiento de la deuda en diferentes países del mundo.

Cuadro 1

País Tasa media de interés de la deuda pública/1 Intereses de la deuda como % de sus ingresos tributarios (2021) Intereses de la deuda como % del PIB (2021) Principal comprador de los títulos de deuda del gobierno (2021)
Japón -0,04% 9,40% 1,66% Banco del Japón
Francia -0,60% 3,20% 1,23% Banco Central Europeo
Reino Unido -1,30% 5,90% 1,45% Banco de Inglaterra
España 1,86% 6,83% 2,31% Banco Central Europeo
Estados Unidos 1,62% 1,50% 1,72% Reserva Federal
Brasil 26,20% 23,70% 6,56% Inversores Institucionales
Argentina 29,30% 18,50% 5,41% Inversores Institucionales
Perú 12,60% 6,48% 4,65% Inversores Institucionales
Chile 1,76% 4,10% 3,12% Inversores Institucionales
Colombia 7,01% 11,12% 3,40% Inversores Institucionales

Fuente: Elaboración propia, basada en cifras del FFI y Banco Mundial.

En el cuadro se puede observar que países con una carga de deuda pública muy alta, como Japón (274%), Francia (120,1%), Reino Unido (112,6) y Estados Unidos (100,4%), se financian recurriendo a la emisión masiva de títulos de deuda, comprados por sus bancos centrales con tasas negativas o cercanas a cero.

Esto contrasta con países de América Latina, con una carga de la deuda más baja (con excepción de Brasil que tiene una carga del 113% del PIB) pero financiada con la emisión de títulos de deuda comprados por inversionistas institucionales a tasas de mercado, que son muchísimo más altas. Esto quiere decir que los intereses pesan más sobre los ingresos tributarios de dichos países, es decir, reclaman un esfuerzo fiscal adicional para poder responder por estos gastos.

Bancos centrales y ortodoxia económica

Este es un primer factor que explica por qué Colombia, con una carga de deuda relativamente baja, tiene problemas para garantizar su pago. La política de endeudamiento en un país con un “banco central independiente” impide que este haga una oferta masiva por títulos del gobierno a tasas de interés preferenciales. De hecho, como está la situación hoy, si el Banco Central comprara títulos del gobierno, lo haría a una tasa igual a la que compran el resto de los inversionistas.

Algunos señalarán que esa es justamente la idea de tener un banco central independiente: que el gobierno no pueda dictar medidas de política monetaria que le permitan financiar de manera fácil cualquier déficit público. Esto es cierto bajo condiciones de estabilidad social y económica, pero no así en una de las peores crisis que ha enfrentado el país; cuando se necesitan, como indica el economista y profesor Diego Guevara, “medidas extraordinarias para tiempos impensables”.

En el mundo “desarrollado” comprendieron esto rápidamente: cuando las economías estaban “bajo llave” debido a las cuarentenas y sus efectos en la cadena global de suministros, los bancos centrales y la política monetaria estuvieron al servicio de la recuperación económica, financiando el sostenimiento del consumo y los salarios de la población. Una idea que en Colombia fue pronto señalada por los economistas ortodoxos como inconveniente y populista, que nos llevaría al apocalipsis monetario de la vecina Venezuela.

Los ciudadanos pagan

El segundo gran problema de nuestro endeudamiento estriba en que éste se concentra en el corto plazo: apenas entre 2022 y 2026 el gobierno nacional tendrá que pagar en promedio $70 billones, pues deberá responder por el 45% del total de su deuda interna y por el 21% de su deuda externa. En pocas palabras, es como si el gobierno nacional difiriera a pocas cuotas su tarjeta de crédito.

Esto conlleva un esfuerzo fiscal enorme, pues el pago de la deuda impone restricciones a otras partidas de gasto. Desde 2004 el servicio de la deuda es el primer rubro de gasto en todo el presupuesto de la nación (incluso más que el gasto militar) y las medidas de política fiscal no han hecho más que aumentar estos pagos a través de un endeudamiento costoso, poco diversificado y excesivamente dependiente de las calificaciones de riesgo del país para evaluar su costo.

Entre 2022 y 2026 el gobierno nacional tendrá que pagar en promedio $70 billones, pues deberá responder por el 45% del total de su deuda interna y por el 21% de su deuda externa.

Además, nuestro modelo de deuda tiene como fuente principal los recursos del sistema general de pensiones, intermediado por poderosos conglomerados financieros (grupo AVAL y GEA). Estos obtienen liquidez de manera simple y barata, a través de las cotizaciones de los trabajadores, y luego se la prestan al gobierno. Así ganan un considerable margen de intermediación con recursos que, en esencia, son públicos.

Al final, somos los ciudadanos los que tenemos que pagar la deuda mediante nuestros impuestos. Y lo que pagamos en promedio es cada vez más: en 2011 un colombiano tenía que responder por $5.4 millones de la deuda del gobierno nacional; ya en 2015 era de 9,2 millones y para 2021 a cada colombiano le corresponde pagar $21,2 millones de la deuda del gobierno.

Esta deuda se convirtió en un problema eterno, complicado y, lo peor de todo, silencioso. En el debate no se ha analizado cómo nos llegamos a endeudar tanto, qué opciones hay para mejorar el manejo de la deuda, o qué se hizo con todo ese endeudamiento. Las discusiones, en cambio, se concentran en cómo vamos a pagar esa enorme montaña de deuda, mientras al ciudadano le dicen todos los años, en cada reforma tributaria: ¡pague y no pregunte!

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