Por tratar de insertarnos, sin preparación, a la economía global, desajustamos la relación que habría de existir entre industria, moneda, crédito, mercado de trabajo, educación, formación profesional, ciencia y tecnología.
Un problema estructural
La caída de la participación del valor agregado de la industria manufacturera dentro del PIB y sus bajas tasas de crecimiento a lo largo de los últimos veinte años responden a causas estructurales que deben comprenderse para poder diseñar políticas que las remedien.
Elevar algunos aranceles, restringir algunas importaciones u otorgar subsidios a sectores privilegiados, no es el camino adecuado para relanzar nuestra industria manufacturera.
Una apertura mal hecha
Para que resultara exitosa, la apertura exigía ir más allá de reducir aranceles, eliminar restricciones para–arancelarias o suprimir el control de cambios. Estas medidas tuvieron efectos profundos sobre otras formas de regulación y afectaron la complementariedad institucional es decir, la interdependencia de las influencias institucionales sobre las decisiones de los agentes económicos.
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Por ejemplo el objetivo de que el sector manufacturero colombiano se adaptara a los estándares de producción de las cadenas globales de valor implicaba cambiar primero el sistema social de innovación y de producción (SSIP), es decir, los modos particulares de interacción entre seis subsistemas: industria, mercado de trabajo, educación, formación profesional, ciencia y tecnología.
Ni la administración Gaviria ni sus sucesores adoptaron medidas para restaurar esta indispensable complementariedad institucional bajo las nuevas circunstancias y para crear un nuevo SSIP que respondiera a las necesidades de una economía abierta.
Una somera revisión de cada uno de los subsistemas permite comprender al SSIP realmente existente.
Industria, moneda y sector financiero
La apertura económica requería que la moneda cumpliera plenamente sus funciones es decir, que fuera garantía de que los contratos acordados hoy en términos nominales seguirían teniendo sentido cuando llegaran a su fin. Para eso es necesaria la estabilidad de la moneda.
Por eso la Constitución de 1991 creo un banco central independiente, cuyo objetivo principal era precisamente la estabilidad monetaria; con ello se cambió drásticamente el régimen monetario vigente desde 1951.
El encuentro del nuevo régimen monetario con el crecimiento del sector minero–energético (que pasó de representar 4,5 por ciento del PIB en 1991 a 8,6 por ciento en 2010) y con una apertura sin mayores restricciones de la cuenta de capitales, dio lugar a la entrada excesiva de capitales y provocó la revaluación del peso, que – junto con la reducción de los aranceles derivada de los acuerdos de libre comercio con una docena de países — afectaron la rentabilidad de las empresas industriales y agrícolas (los llamados “sectores transables”).
En medio de una prolongada revaluación, estos sectores solo pueden ajustar sus precios al ritmo de la devaluación nominal, mientras que una gran parte de sus costos crece al ritmo de la inflación.
El anterior desajuste ocasiona la caída de sus tasas de rentabilidad, lo cual acaba en un círculo vicioso: la menor rentabilidad hace que los bancos no proporcionen créditos para la modernización de los sectores afectados por la competencia externa, debido justamente a los mayores riesgos detectados en dichos sectores.
Los bancos comerciales no financian proyectos de inversión para que las firmas se modernicen: solo financian proyectos en la medida en que el solicitante tenga niveles de rentabilidad y de solvencia suficientes para garantizar el pago de las obligaciones. Con mayor razón, cuando existe una amplia demanda por crédito que puede orientarse hacia los sectores no transables, a tasas reales muy elevadas.
El objetivo de que el sector manufacturero colombiano se adaptara a los estándares de producción de las cadenas globales de valor implicaba cambiar primero el sistema social de innovación y de producción (SSIP), es decir, los modos particulares de interacción entre seis subsistemas: industria, mercado de trabajo, educación, formación profesional, ciencia y tecnología.
Tal ha sido el caso de la industria de textiles de algodón, cuyas empresas — Coltejer, Fabricato, Tejicóndor — no han podido modernizarse debido a falta de las garantías que exigen las entidades financieras. Dado que estas empresas hacen parte de conglomerados más grandes, los banqueros exigen garantías adicionales otorgadas por los respectivos holdings o por las compañías más rentables del grupo respectivo.
Pero los conglomerados han tenido que negarse a otorgar esas garantías abusivas, porque limitan la capacidad de endeudamiento de otras firmas más rentables y porque comprometen los beneficios esperados, al quedar sujetos a los resultados de proyectos de inversión en sectores altamente vulnerables… debido a la competencia externa.
No es de extrañar, en consecuencia, la pérdida de participación del crédito a la industria manufacturera: en el lapso 2000–2011 perdió casi 16 puntos porcentuales.
El sector financiero determina de facto qué sectores pueden desarrollarse y cuáles no, determina en gran medida la competitividad de las empresas y somete al empleo y a los salarios a los rigores de la competencia internacional.
Además, dado que el sector financiero fija la tasa de interés y la tasa de cambio, dispone de una enorme discreción para financiar los proyectos de modernización y de expansión.
Tal ha sido el caso de la industria de textiles de algodón, cuyas empresas — Coltejer, Fabricato, Tejicóndor — no han podido modernizarse debido a falta delas garantías que exigen las entidades financieras.
La apertura y sobre todo el nuevo régimen monetario dieron lugar a la migración de capitales del sector transable al no transable. El flujo de cajalibre de los grandes conglomerados se dirigió a grandes negocios que antes eran exclusivos del Estado: telecomunicaciones; vías por concesión; puertos y aeropuertos; generación, trasmisión y distribución de energía eléctrica, entre otros.
Educación y formación para el trabajo
Se aumentó la cobertura en educación media y secundaria, sin lograr aún la universalización. Persisten enormes diferencias de escolaridad entre las zonas urbanas y las rurales. Mientras en las grandes ciudades la escolaridad es casi completa, en muchas zonas rurales no alcanza al 50 por ciento. La ampliación de cobertura no fue acompañada por mejoras de calidad, como demuestran los resultados de las pruebas Saber.
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La formación para el trabajo a través del SENA siguió un patrón similar. Para dar la apariencia de mayor cobertura, la administración Uribe redujo en un tercio los contenidos de los cursos de larga duración. Un estudiante solo puede tomar hasta dos cursos de modo que, en el mejor de los casos, sus egresados reciben un tercio menos de formación que los antiguos egresados.
Las estrategias de formación profesional y educación media y secundaria no corresponden a las exigencias de un SSIP capaz de competir en los mercados internacionales.
No se buscó innovar y enfrentar el problema de una nueva formación profesional para una economía globalizada. Se prefirió el camino fácil de ampliar la cobertura a costa de la calidad. Todo esto bajo el manto de un discurso mediático sobre una supuesta revolución educativa.
Ciencia y tecnología
El discurso de los responsables de la política económica —particularmente durante la última década — está plagado de referencias a la innovación, a la sociedad del conocimiento, a los grupos de investigación, a las alianzas estratégicas entre comunidades científicas, el mundo empresarial y el gobierno.
Sin embargo, las prácticas de los gobiernos sucesivos van en contravía del discurso:
- La inversión en Investigación y Desarrollo (I&D) en Colombia descendió de 0,47 por ciento del PIB en 1997 — uno de los más bajos entre los países grandes de la región — a 0,17 por ciento en 2010.
- Mientras tanto, los países desarrollados invierten 2,5 por ciento del PIB y más; los BRICS — Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica — entre 1,1 y 1,5; y otros países de rápido desarrollo tecnológico como Corea del Sur, Finlandia y Singapur exhiben cifras superiores al 3 por ciento.
No han entendido las reglas de juego
Surgen tensiones cada vez más agudas entre la necesidad de recursos adicionales para financiar las estructuras físicas, científico–tecnológicas y educativas para tener un SSIP que nos permita ser competitivos, y las exigencias de equilibrio fiscal que impone la apertura de la cuenta de capitales.
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Las diferentes administraciones han optado por el equilibrio fiscal en detrimento de los pilares que conforman el SSIP. Las autoridades económicas no han logrado conciliar el equilibrio fiscal con el fortalecimiento de los sistemas de ciencia, tecnología, educación e innovación.
Una visión miope, de corto plazo e incapaz de comprender las sinergias entre esos subsistemas ha impedido fomentar su desarrollo para generar “capital de vida”, que a su vez permita elevar la productividad del conjunto de la economía y, de paso, generar mayores recursos tributarios.
La alta administración del Estado y la élite dominante le apuestan a la apertura económica, pero se niegan a aplicar las reglas de juego que impone tal apuesta. La adhesión exitosa a un régimen internacional va más allá de la decisión administrativa de eliminar barreras para–arancelarias o de firmar acuerdos de libre comercio con terceros países: se necesitan políticas complejas que permitan desarrollar un nuevo SSIP de acuerdo con las nuevas circunstancias y que logren reconstruir la complementariedad institucional.
* Profesor titular de la Universidad Nacional de Colombia.
