La jurisprudencia va cambiando con el tiempo y existen además diversas opiniones acerca del alcance del voto local contra proyectos mineros. Pero el riesgo podría extenderse a otras industrias, y esto hace urgente el diálogo multilateral sobre el problema.
Amylkar D. Acosta M.*
El No de Cajamarca
La consulta popular que tuvo lugar el pasado 26 de marzo en el municipio tolimense de Cajamarca avivó el debate en torno a la actividad minera en el país. Y no es para menos: el 97,9 por ciento de los 6.296 ciudadanos que votaron estuvieron en desacuerdo con que en dicho municipio “se ejecuten proyectos y actividades mineras”.
El blanco principal de este rechazo tiene nombre propio: el proyecto La Colosa, ubicado en el cerro La Guala y operado por la multinacional Anglo Gold Ashanti, con un potencial de 28 millones de onzas de oro troy.
Como antecedente es bueno recordar la consulta popular que se llevó a cabo en el municipio de Piedras, Tolima, el 28 de julio de 2013. Allí también “barrió” el No a la actividad minera en su territorio. Y desde mediados del año anterior el alcalde de Ibagué, Guillermo Alfonso Jaramillo, ha venido promoviendo una consulta popular tendiente a proscribir la actividad minera en su jurisdicción.
Cadena de demandas y de fallos
 Consultoría por explotación minera Foto: Urna de Cristal |
El Código de Minas (Ley 685 de 2001), además de darle a la actividad minera el carácter de “utilidad pública e interés social”, dispuso en su artículo 37 que “ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería”. Esta competencia le quedaba reservada a la Autoridad Nacional Minera (ANM).
Este rechazo tiene nombre propio: el proyecto La Colosa, ubicado en el cerro La Guala y operado por la multinacional AngloGold Ashanti.
Esto dio pie a una colisión de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, la cual derivó en una proliferación de demandas contra el citado artículo 37:
- Primero se demandó el Decreto 934 de 2013, que había sido expedido al amparo del artículo en cuestión, y el cual le prohibía a los Concejos municipales y a las Asambleas departamentales “establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería”. De esta manera, “la decisión de establecer zonas excluidas y restringidas de minería compete exclusivamente y dentro de los límites fijados en los artículos 34 y 35 de la Ley 685, a las autoridades minera y ambiental”.
- Después la emprendieron contra el propio artículo 37, reclamando ante la Corte la declaración de inconstitucionalidad por violar el principio de la autonomía territorial que consagra el artículo 287 de la Constitución.
Antes de esta embestida la Corte Constitucional, a través de sucesivos fallos (C-339 y C-891 de 2002, C-568 de 2003) había declarado la exequibilidad del artículo 37. Y más tarde la Corte, en su Sentencia C-123 de 2014, volvió a declarar exequible el artículo 37 de la Ley 685, pero moduló el fallo, advirtiendo que si bien la competencia para excluir áreas del territorio nacional era de la autoridad nacional minera (ANM), esta “deberá acordar” con las entidades territoriales (ET) todo lo atinente al Plan de Manejo Ambiental (PMA), bajo los principios de concurrencia, complementación y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución.
Victoria de las regiones
Como no solo la política es dinámica sino también la jurisprudencia, la Corte acabó por declarar inexequible el artículo que vengo analizando (Sentencia T-445 de 2016), lo que le dio un espaldarazo a las entidades territoriales, que con esto adquirieron un gran reconocimiento como autoridad minera.
La Corte Constitucional resolvió que las entidades territoriales tienen la “competencia para regular el uso del suelo” (y que lo “accesorio” -es decir el subsuelo- sigue la suerte de lo principal -que es el suelo-), y en especial para “garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”. Pero a pesar de esto los expertos proponen interpretaciones distintas sobre el asunto.
Por su parte la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de septiembre 3 de 2014, en respuesta a una demanda del Distrito de Bogotá contra del Decreto 934 de 2013, al suspender la medida dijo que: “Excluir de forma absoluta la participación de los municipios y distritos en la decisión sobre si en su territorio se realiza o no una exploración o explotación minera contraría el principio de autonomía territorial […]. La imposibilidad de excluir zonas del territorio municipal de la exploración y explotación minera, priva a las autoridades locales de la posibilidad de decidir sobre la realización o no de una actividad que tiene gran impacto en muy distintos aspectos”.
El Consejo de Estado, en decisión de segunda instancia, se refiere a los precedentes de la Corte Constitucional para concluir que “ningún sentido tiene ahondar en discusiones sobre la competencia de los municipios para adelantar consultas relacionadas con la minería, regular el uso del suelo o proteger los recursos naturales, cuando la Sentencia C-123 de 2014 definió que la toma de decisiones sobre el desarrollo de proyectos mineros debe responder a la participación de la Nación y los municipios mediante acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades”.
Alcances y conveniencias de las consultas
 Explotación en minas de oro Foto: Defensoría del pueblo |
Después de estas providencias de las altas Cortes el escenario es otro, pues estas dejan sin piso las demandas reiteradas contra los actos administrativos proferidos por los alcaldes para convocar las consultas populares, los cuales dieron lugar incluso a investigaciones disciplinarias contra varios alcaldes.
Es a todas luces inconveniente supeditar la actividad minera a consultas cuyos resultados no admiten término medio ni matices.
Ahora la discusión no se refiere a la competencia para excluir la actividad minera en todo o parte de su territorio, sino en dos aspectos primordiales:
- el alcance de la decisión que se toma a través de dichas consultas, y
- la conveniencia de que la política pública en materia minera se defina a través de las urnas.
Desde luego, la gran preocupación que invade a la industria minera consiste en que esos cambios súbitos de jurisprudencia, que atentan contra la seguridad jurídica, sumados a la incertidumbre que comportan, pueden conducir a la parálisis de la actividad productiva y a ahuyentar la inversión.
En cuanto al alcance del resultado de la consulta de Cajamarca hay varias posiciones. Por un lado está la de quienes piensan que su efecto es retroactivo y para ello se apoyan en el fallo de la Corte Constitucional (C – 035/2016) que proscribió sin atenuantes la minería en los páramos. En efecto, refiriéndose a este caso concreto, la Corte sentenció que “la sola existencia de un contrato de concesión no impide al Estado limitar, condicionar o prohibir la actividad objeto de la concesión, cuando con ello se pretenda proteger un bien jurídico de mayor importancia constitucional”.
No obstante, el Consejo de Estado aclaró que un resultado adverso en la consulta no puede frenar los proyectos que actualmente se están desarrollando en el municipio, ya que la autorización para ejecutarlos fue concedida antes de la consulta popular. De manera que “deberán respetarse licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para desarrollar” la actividad minera.
Por otra parte es a todas luces inconveniente supeditar la actividad minera a consultas cuyos resultados no admiten término medio ni matices. Como dijo el editorial de El Espectador: “la consulta niega cualquier minería, incluso la que pueda elaborarse de manera sostenible”.
Esto lleva a posiciones extremas que no le hacen bien al país porque no permiten el discernimiento. Hay reflexiones muy respetables de parte de quienes consideran que se debería prohibir toda actividad minera en el país, así como también hay quienes se hacen los de la vista gorda frente a la extracción ilícita y depredadora de los minerales.
Diálogo nacional
Creo que ha llegado la hora de propiciar un gran diálogo nacional en torno a la minería donde tengan cabida todos los actores y voceros tanto del sector público como del sector privado y por supuesto los líderes sociales.
Muy seguramente se podrá llegar a la misma conclusión a la que llegó el Grupo de Diálogo sobre Minería en Colombia (GDIAM), auspiciado por la Fundación Ford: “minería sí, pero una minería incluyente, resiliente y competitiva”. Esto es necesario y urgente porque, si no se hace a tiempo, el riesgo que entraña el radicalismo hirsuto de los activistas puede hacer que la amenaza que hoy se cierne sobre la minería llegue a otras actividades. Y si eso hace carrera, apague y vámonos.
Concluiré con una cita del papa Francisco: “que el juicio final nos encuentre desarrollados. La verdad es que no sé si nuestra gran riqueza habrá contribuido a hacernos las cosas fáciles, pero sí puedo afirmar que no hemos explotado lo que tenemos. En el Día del juicio delante de Dios, nos contaremos entre los que enterraron el talento dado y no lo hicieron fructificar. No sólo en agricultura y ganadería, sino también en minería”.
* Exdirector de la Federación Nacional de Departamentos. www.amylkaracosta.net
