Regresar al centralismo no ha frenado el déficit fiscal ni ha mejorado la organización del Estado. Hay que volver a la descentralización, pero con disciplina fiscal de las regiones**.
Gabriel Rosas Vega*
Las cosas que no marchan de manera regular y consistente suelen asimilarse con el andar vacilante de este crustáceo (del cual, según los taxónomos, existen más de 4 mil especies). La razón es simple: el animalejo avanza unos centímetros hacia adelante, pero casi de inmediato retrocede otros tantos. Exagerando quizás un poco, esto está ocurriendo con el proceso de descentralización en Colombia, que avanzó durante algún tiempo pero que cada día pierde más terreno. Y todo por la idea equivocada de intentar someter el desarrollo de las regiones a un control riguroso para garantizar -supuestamente- el éxito de las políticas públicas.
Bases políticas
La Constitución de 1991 decidió profundizar en el camino de la descentralización, partiendo de la idea de que el municipio es el espacio territorial donde se construyen y se fortalecen la democracia y la legitimidad del Estado, puesto que sus mandatarios son los primeros intérpretes de las necesidades populares y sus habitantes son los directos beneficiarios de los servicios estatales. Por eso, como hace casi dos siglos escribió Tocqueville, "En la comuna, como en cualquier otra parte, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna se ejerce su poder con más intensidad".
Es cierto, entonces, que en el conjunto de las necesidades públicas y de los servicios llamados a satisfacerlas hay algunos que tienen predominantemente un carácter local y que deben ser regulados por la voluntad del grupo social que allí reside; si su reglamentación y manejo se entregan a quienes no derivan sus poderes del electorado local, se presenta una real violación de la libertad política.
El principio de la descentralización, con autonomía de sus entidades territoriales, no sólo es una fórmula nueva en la Constitución, que consagra mejor la identidad de los territorios, sino es el reconocimiento expreso de la realidad de las regiones. Es la interpretación cabal de un fenómeno que, después de tantos enfrentamientos entre las ideas federalistas y centralistas, por fin se expresa sin esguinces en la norma que hoy guía a la sociedad colombiana.
El modelo de descentralización
Antes de las administraciones del presidente Uribe, en Colombia se había consolidado un tipo de descentralización que podía caracterizarse como un híbrido entre los dos extremos que se discuten generalmente en la literatura internacional:
(a) El modelo de agente – principal, en el cual los gobiernos territoriales son esencialmente ejecutores de políticas diseñadas por el sector central y deben rendir, en consecuencia, cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su gestión, y
(b) El modelo de escogencia o elección pública local, donde los entes locales gozan realmente de autonomía en la definición de sus políticas, obtienen la mayor parte de sus ingresos directamente de los contribuyentes y son, por ende, responsables ante la ciudadanía por los servicios colectivos que prestan.
En muchos casos el concepto de descentralización se confunde con términos como "desconcentración", "delegación", "deslocalización", "devolución" o aún "privatización"; y además -dentro de un modelo híbrido como es el colombiano- no es fácil definir de manera precisa las responsabilidades y las fuentes de financiación de los distintos niveles de gobierno. Pero resulta claro que el país necesita resolver el dilema en que se encuentra, pues no se puede abrir paso a un conflicto entre las regiones y el Gobierno Central, sometido éste a una crisis estructural en sus finanzas al no acoplar su tamaño a los nuevos parámetros legales y, al propio tiempo, ser el responsable del equilibrio y la estabilidad macroeconómicos.
¿Qué ha cambiado?
Con su peculiar estilo de gobierno, el presidente Uribe, inspirado con seguridad en las mejores intenciones, cambió el escenario en el cual operaba la descentralización:
– En primer lugar, la responsabilidad de los agentes locales en cuanto a la prestación y regulación de los servicios más próximos a los usuarios, prácticamente desapareció. De nuevo aparecen los fantasmas de la dependencia y el sometimiento de los funcionarios que, en el modelo buscado por la Constitución, fungían como protagonistas del sistema. Los gobernadores y los alcaldes han pasado a un segundo plano, al punto de que la comunicación de los ciudadanos no es con ellos sino directamente con el Primer Mandatario y, de pronto, con alguno de sus ministros. Expresiones como "ayúdenos, señor Presidente" hacen parte del vocabulario cotidiano.
– En segundo lugar, la incapacidad administrativa de los entes territoriales y la deficiente formación académica y técnica de los responsables del funcionamiento del sistema, han vuelto a tomar su lugar, puesto que las exigencias en materia de eficiencia y eficacia no son las mismas. Cuando se trata, no de descentralización, sino de una delegación de funciones fuertemente condicionada, las consecuencias son exactamente esas.
– En tercer lugar, por las características del modelo -si a lo prevaleciente se le puede calificar como tal- se torna muy difícil definir de manera precisa las responsabilidades, se dificultan la planeación presupuestal y la coordinación de fuentes de financiación entre los varios niveles de gobierno. Acudiendo al peligroso expediente de las "vigencias futuras", las recurrentes dificultades financieras simplemente se posponen en vez de resolverse.
– Y en cuarto lugar, paradójicamente, no se logra el propósito de evitar la falta de liderazgo y la descoordinación en el proceso, porque el propio Gobierno Central se encarga de introducir la confusión.
Haciendo camino
Hay pues dos cuestiones básicas que han de ser atendidas lo más pronto posible: de una parte, la correcta ejecución del proceso de descentralización, entendida como la cesión de responsabilidades a las instancias regionales y su asunción cabal por parte de ellas; y, de otra parte, el reconocimiento claro que tanto el Gobierno Central como los gobiernos territoriales, en sus esferas de competencia y dentro de los límites de su gestión, tienen que ver con el problema de estabilidad macroeconómica del país. Sobre esto no puede haber lugar a equivocación, pues como reza la locución popular: "lo que no nos cuesta, volvámoslo fiesta".
Hacer claridad sobre las responsabilidades territoriales, decidiendo, por ejemplo, que en adelante el manejo de la educación y la salud se harán bajo la total responsabilidad local, pero cumpliendo con unos criterios mínimos de calidad definidos por el Gobierno Nacional. Responsabilizar a las regiones y a sus gentes del progreso local, tiene que estar en el corazón del plan de acción.
* Cofundador del Nuevo Liberalismo, ex ministro de Agricultura, profesor universitario, columnista y autor de numerosos libros y artículos académicos.|
** Para elaborar este escrito, el autor se basó en el texto del Informe de la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas, preparado por él mismo.
