Participar en Bogotá: lo que piensa la gente
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Un estudio reciente muestra que sólo uno de cada siete bogotanos participa en los asuntos públicos de la ciudad. Una débil cultura política, la falta de tiempo y la frustración, porque la participación no derrota a la corrupción en la administración, están entre las explicaciones posibles de la apatía bogotana.
Un estudio reciente muestra que sólo uno de cada siete bogotanos participa en los asuntos públicos de la ciudad. Una débil cultura política, la falta de tiempo y la frustración, porque la participación no derrota a la corrupción en la administración, están entre las explicaciones posibles de la apatía bogotana.Fabio E. Velásquez C.*
Dicen aquí y allá que Bogotá se ha transformado. Y es cierto. O, por lo menos, parcialmente cierto. En los últimos tres lustros se ordenó la casa por dentro, se hicieron importantes inversiones en equipamientos sociales, se mejoró, aunque no del todo, la movilidad, aprendimos algunas lecciones de cultura ciudadana -ya olvidadas por muchos- y se tomó conciencia de la necesidad de reducir las desigualdades y garantizar desde la acción pública los derechos de la gente. Falta, sin duda, un gran tramo por recorrer, pero no se puede negar que se ha avanzado en el propósito de construir una ciudad en la que se pueda vivir cada vez mejor.
La gente lo ha sentido así y ha logrado afianzar un sentido de pertenencia a la ciudad que hace dos o tres décadas estaba bastante embolatado. Siente que los alcaldes de la era post-constitucional, en medio de sus diferencias ideológicas y de estilo, han logrado definir un derrotero que permita a Bogotá convertirse en una ciudad más justa y más amable para sus habitantes.
Sin embargo, estos resultados no han sido necesariamente el fruto de una gestión democrática de la ciudad. Es decir de un manejo de los grandes temas que pase por la deliberación pública, la concertación y la incidencia ciudadana en las decisiones finales. La modernización y la humanización de la ciudad no han corrido paralelas a la democratización de las decisiones. Elegimos alcaldes, concejales y ediles y pareciera como si la democracia se agotara en el ejercicio del voto, contrariando incluso el espíritu y el mandato de la Constitución, que invita a los ciudadanos y ciudadanas a involucrarse en los asuntos de interés colectivo y a tener un papel activo en la toma de decisiones públicas.
No es que la gente no quiera participar. Por el contrario, las señales de que la gente quiere involucrarse en las decisiones que la afectan son múltiples y cada vez más frecuentes. No es que carezca la ciudad de normas y mecanismos para que la gente participe; existen de sobra, incluso en exceso. No es que las autoridades y los funcionarios se nieguen a escuchar a la ciudadanía. En general, así sea de dientes para afuera, lo predican y, en algunos casos, lo intentan, aunque en muy pocos lo logran. Entonces, ¿Qué es lo que ocurre?
Existen muchas respuestas a ese interrogante: que las normas y los espacios de participación fragmentan la acción ciudadana y la encasillan en moldes ajenos a su propia dinámica colectiva; que la población desconfía de los espacios y de los agentes estatales; que estos últimos han sido incapaces de perfilar una apuesta coherente y seductora que invite a la ciudadanía a involucrarse en los asuntos públicos; que la cultura política de gobernantes y gobernados los lleva a preferir otras vías (los "atajos", diría el ex alcalde Mockus) para resolver los problemas; que los partidos políticos no se interesan por estimular en los bogotanos el ejercicio de la participación; que no existen incentivos para que la gente participe; en fin, que nuestro tejido social es de baja densidad y alta desarticulación.
Todas esas explicaciones tienen fundamento en la realidad y cada una su cuota de acierto. Pero, ¿qué piensa la gente al respecto? En agosto de 2009 la Iniciativa para la Promoción de la Participación en Colombia, integrada por Foro Nacional por Colombia, la Fundación Corona y la Fundación Social, realizó una encuesta en Bogotá con el fin de conocer las percepciones, opiniones y conductas de la población mayor de 16 años en materia de participación en los asuntos públicos[1]. A continuación se destacan algunos resultados que pueden ayudar a comprender por qué las transformaciones que ha experimentado Bogotá poco han tenido que ver con la democratización de las decisiones públicas.
Para la gente ¿qué es participar?
El término "participación" significa cosas muy distintas para diferentes personas o grupos. Esas acepciones orientan sus percepciones y modelan sus actitudes y conductas. Según la encuesta, participar significa para la gente principalmente unirse para trabajar juntos, colaborar con los vecinos para mejorar la calidad de vida (38.6%). Quiere decir también, aunque en menor grado, vigilar la gestión pública y sus resultados (20.8%). Otros conceptos tienen menor jerarquía dentro del imaginario de los bogotanos: influir en las decisiones (12.2%) e informarse sobre estas últimas (11%).
Esta jerarquía de nociones es relevante si se tiene en cuenta que el énfasis discursivo de los dos últimos alcaldes (Garzón y Moreno) ha sido el de promoción de la ciudadanía activa para la incidencia en las decisiones públicas. Ese concepto no está en el centro del imaginario de la población. No significa ello que el enfoque de la administración distrital esté equivocado, sino que no encaja lo suficiente en los esquemas que la gente maneja al respecto y, en consecuencia, puede no tener en la población todo el eco que las propias autoridades quisieran que tuviese.
¿Qué tanto participa la gente?
Existen tres ámbitos posibles de participación: en primer lugar, los espacios o canales institucionales, regulados por normas específicas que definen sus funciones, su composición, los procedimientos e instrumentos que tienen a la mano sus integrantes y el alcance de su acción (Consejos, Comisiones, etc.). En segundo lugar, los procesos no institucionales, de iniciativa gubernamental o ciudadana, creados para lograr objetivos específicos en tiempos determinados (consultas ciudadanas, presupuestos participativos, rendición de cuentas, mesas de concertación, etc.). Generalmente, son canales abiertos en los que puede intervenir cualquier persona. Finalmente, las manifestaciones de carácter colectivo, suscitadas por la reivindicación de un bien o servicio, o como forma de protesta ante las autoridades públicas por decisiones que afectan a determinados segmentos de la población o al conjunto de la ciudadanía.
Más del 80% de los bogotanos conocen o han oído hablar de algún espacio institucional de participación en la ciudad, pero solamente un 11.8% de la población ha participado alguna vez en alguno de ellos, especialmente en las juntas de recreación y deportes, en los consejos de seguridad, de paz y de cultura. Solamente un 4.7% lo hizo en los encuentros ciudadanos para la formulación de los planes de desarrollo de las localidades en 2008. Menor es el conocimiento y la participación en los espacios no institucionales (priorización de programas de inversión, presupuestos participativos, consulta para la revisión del POT, redes de control social a la gestión, mesas de trabajo): sólo un 49% supo de ellos y solamente un 5.2% de los encuestados declaró haber participado en los últimos tres años en alguno de esos procesos. Estas cifras contrastan con las que se refieren a las movilizaciones colectivas: una de cada cinco personas ha participado en alguna de ellas, más los jóvenes que de los adultos y más los estratos medio y alto que los estratos bajos de la población.
Tres reflexiones se desprenden de estas cifras: en primer lugar, solamente un segmento minoritario de la población parece sentirse interpelado por el llamado a participar: al cruzar la participación en las tres modalidades, resulta que sólo una de cada siete personas ha intervenido en alguna de ellas, mientras que la población restante se ha mantenido alejada de los asuntos públicos[2]. En segundo lugar, la gente prefiere procesos y acciones flexibles y adaptables a sus necesidades y circunstancias, antes que espacios institucionales, demasiado reglamentados, como medios para discutir y resolver sus problemas y necesidades. Estos últimos son vistos más bien como nichos de reproducción de una élite de líderes sociales que los han convertido en medios para fortalecer su poder y obtener prebendas de diferente naturaleza: reconocimiento social y político, relaciones con la burocracia gubernamental y con las organizaciones políticas, capacidad de contratación con el Estado, generación de ingresos, etc. Finalmente, aunque los bogotanos han tenido un alto índice de participación en movilizaciones colectivas, no las consideran el mejor vehículo para canalizar sus demandas (sólo un 12% las califican como el canal más apto de expresión); prefieren los espacios no institucionales (25.5%).
¿Por qué la gente participa? ¿Por qué no?
Las razones que llevan a que una persona o un grupo se involucren en ejercicios participativos están generalmente ligadas a conceptos de solidaridad, altruismo y servicio a la comunidad. Más de la mitad de las personas encuestadas lo hacen porque piensan que con ello ayudan a su comunidad, lo cual resulta consistente con la noción de que la participación es cooperación vecinal. Otras motivaciones, por ejemplo, cumplir con un deber ciudadano o buscar una compensación personal o particular presentan porcentajes bastante más bajos (17.1% y 13.0%, respectivamente). Más aún, participar para la gente parece ser algo importante: para el 71.6% la participación es un asunto importante; para un 18.7% es una preocupación secundaria.
Sin embargo, el trecho del dicho al hecho es largo: en efecto, solamente un poco más de la mitad de las personas (57.1%) estarían dispuestos a colaborar con los vecinos para arreglar los problemas de su barrio; pero sólo un 31.4% de la población suele asistir a reuniones comunitarias y un 26% está vinculado a alguna organización comunitaria. Decirlo es fácil; hacerlo, un poco menos atractivo. A ello se suman un conjunto de obstáculos señalados por los encuestados como impedimento para participar: la falta de tiempo (35.5%), la ausencia de información (33.9%), la falta de aptitudes para la participación (7.5%) y la desconfianza en los espacios institucionales existentes (7.5%).
¿Qué ha pasado con la participación en Bogotá?
La participación gana legitimidad en la medida en que sea un medio eficaz para la convivencia y para resolver los problemas que vive la gente en la ciudad en su día a día. ¿Cree la gente que la participación ha tenido impactos positivos? La respuesta a esta pregunta está llena de paradojas. En efecto, un 44.4% de los encuestados opinan que la participación funciona hoy mejor que hace cinco años, pero solamente un 13.5% cree que ha ayudado a resolver los problemas de la ciudad. La participación funciona, pero no es efectiva. Es el síndrome de la bicicleta estática: pedaleamos mucho y hasta lo hacemos bien, pero no avanzamos.
En segundo lugar, los bogotanos creen que la participación ha fortalecido a las organizaciones sociales, ha propiciado el surgimiento de nuevos liderazgos y ha generado confianza entre las comunidades y sus líderes. Sin embargo, el comportamiento de estos últimos no es el mejor: se han enquistado en los espacios de participación y mantienen muy poco contacto con su base social. La forma como se ejercen los liderazgos le ha restado eficacia a la participación. En tercer lugar, la oferta estatal de participación se ha concentrado en los espacios institucionales, al tiempo que la gente prefiere procesos más informales e, incluso, la protesta ciudadana como forma más eficaz para hacer visibles su problemas y opiniones. A ello hay que añadir que, si bien la participación ha incrementado la intervención ciudadana en los asuntos públicos y ha fortalecido el sentido de pertenencia a la ciudad, no ha logrado reducir los niveles de desconfianza en las instituciones y en los agentes públicos, especialmente en los estratos más bajos de la población.
Finalmente, según los bogotanos la participación no ha logrado derrotar la corrupción, la politiquería y el clientelismo en la ciudad, lo que constituye una de sus mayores frustraciones. No ha logrado tocar fibras estructurales heredadas del pasado, que operan en contravía de la transparencia y la democratización de las decisiones públicas. El consuelo -para llamarlo de alguna manera- es el reconocimiento que hacen los encuestados a la participación como una herramienta que ha permitido un uso más racional y eficiente de los recursos públicos.
En síntesis, la participación ha tenido impactos visibles en la generación de capital social, en el mejor uso de los recursos y en el fortalecimiento del sentido de pertenencia a la ciudad y la localidad. Además, opera hoy mejor que hace cinco años, sobre todo cuando ella depende más de iniciativas ciudadanas que de la oferta estatal. Sin embargo, existen dos lunares que constituyen retos para el futuro: en primer lugar, los déficits de liderazgo social y, en segundo lugar, la baja capacidad de la participación para resolver los problemas de la gente y, sobre todo, para superar viejos estilos de gestión basados en la corrupción, la politiquería y el clientelismo.
¿Qué hacer?
El lector puede sacar sus propias conclusiones con base en la información brindada a lo largo de este artículo. Lo cierto es que el ejercicio de la participación tiene que ver con factores de carácter estructural (cultura política, condiciones institucionales y sociales para su ejercicio, relación con las lógicas de la representación política, etc.) que condicionan su alcance y eficacia. De allí que resolver los dilemas sobre el funcionamiento y la eficacia de la participación en una ciudad como Bogotá implicará una tarea persistente y de largo plazo, que por su propio carácter es necesario emprender desde ya, a sabiendas de que no existen fórmulas mágicas al respecto y que no se puede pedir a la participación que resuelva todos los problemas de la ciudad.
En ese orden de ideas, es importante que las entidades del Distrito, antes de diseñar sus programas de promoción de la participación, hagan una lectura juiciosa de lo que quiere el ciudadano común y corriente en esta materia, con el fin de corregir el desfase entre la oferta estatal de participación y la demanda ciudadana. El hecho de que la gente piense la participación como solidaridad vecinal para la solución de sus problemas debe convertirse en un insumo clave para el diseño de la política pública de participación. En segundo lugar, es preciso desarrollar una gran campaña de pedagogía democrática, orientada a sensibilizar al conjunto de la población sobre la importancia de vincularse a los asuntos públicos. Debe ser una campaña masiva que utilice el mayor número de dispositivos comunicativos para llegar hasta el último ciudadano.
En tercer lugar, es preciso estimular el surgimiento de nuevos liderazgos que renueven el ejercicio de la participación, y trabajar social, cultural y normativamente en la tarea de acercar los líderes a su base social, para que su desempeño sea transparente, responsable y democrático. De igual forma, es preciso revisar las normas existentes sobre participación ciudadana, con el ánimo de simplificar escenarios y procedimientos, hacer una economía de espacios institucionales y vincular cada vez más ciudadanos a las experiencias de participación.
Todos estos elementos deben orientar la formulación de una política pública de participación del Distrito, hoy inexistente, que ayude a articular el esfuerzo de las entidades distritales, de las alcaldías locales y de los diferentes sectores de la población. En el momento en que Bogotá cuente con dicha política habrá dado un inmenso paso en materia de participación, que sin duda contribuirá a mejorar la calidad de las prácticas participativas y a incrementar su potencial democrático para enfrentar con éxito muchos de los problemas que aquejan actualmente a la ciudad y a sus gentes.
* Sociólogo, Director de la Unidad Ejecutora de Programas de Foro Nacional por Colombia. Docente de la Universidad Nacional de Colombia
Notas de pie de página
[1] La encuesta fue realizada a una muestra representativa de población mayor de 16 años de todos los estratos de Bogotá. Fue una encuesta cara a cara. Haga click aquí para ver algunos gráficos de la encuesta.
[2] Lamentablemente, no existen otras mediciones similares en Bogotá ni existen cifras que permitan hacer una comparación de los datos señalados con los de otras ciudades del país y de otros países.
Acerca del autor
Fabio Velásquez
*Sociólogo. Ha sido profesor de la Universidad del Valle, la Universidad Nacional y la Universidad de los Andes.
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Fabio Velásquez
*Sociólogo. Ha sido profesor de la Universidad del Valle, la Universidad Nacional y la Universidad de los Andes.
